2014年2月7日，国务院常务会议决定合并新型农村社会养老保险（以下简称新农保）和城镇居民社会养老保险（以下简称城居保），建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，并在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新农保和城居保保持基本一致。基金筹集采取个人缴、集体助、政府补的方式，中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。对这一改革，我们不要产生误解，所谓全国统一是指“部分统一”（城乡）而非“完全统一”。

　　我国的社会养老保险制度大致可以分为四轨，即公务员、事业单位退休人员无需缴纳养老保险，养老金由财政保障；1990年代后期开始实施的企业职工养老金必须个人缴纳8%、企业缴纳20%，交够15年之后才能领取养老金；2009年开始实施的新型农村社会养老保险和2011年开始实施的城镇居民社会养老保险要求每年缴纳不同档次的养老保险金，60岁以后领取养老金。最受人关注和诟病的是养老金“双轨制”问题，就是公务员、事业单位退休人员养老由财政保障，企业职工养老金则需要建立个人账户、自我积累8%的养老金，而且两者在养老金待遇上存在着显著的差别。

　　建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度所获得的”改革红利”有助于降低管理服务的成本，从更长远的眼光看则有助于破除城乡二元结构、有助于促进人口的城镇化和市民化以及人口向上的社会流动、方便群众异地领取社会养老保险金（设立全国统一社会保障卡的功能），人口流动包括了人口的地理流动和社会流动，有“去农民化”的社会进化意义——过去是农民，今天未必是；今天是农民，今后未必是。好的制度要具有对未来变化的包容性，全国统一的城乡居民基本养老保险制度有这样的特点。

　　两个制度具有强同质性和高相似度，整合比较容易。这两种养老保险制度设计上非常相像，都有个人账户，个人要向账户里缴费;缴费公式也类似，其中新农保每人每年缴费从100元到500元不等，共有5档选择，城居保每人每年从100元到1000元有10档选择；两种制度养老金发放公式也类似，都是到60岁就每人每月固定开始领取养老金。针对城市18岁到60岁处于工作年龄但没有工作的居民，全国估计仅几千万人，参保人数很少。

　　在操作层面上，中国已有15个省份建立统一的城乡居民基本养老保险制度，预期可在短期内实现全国统一。但在破除相对剥夺感、增进相对公平感方面，城乡养老保险制度的并轨统一却非易事。更进一步地，我们不仅要关注养老保险制度的覆盖性——要让不同群体都进入制度性保障，而且要强化养老保险制度的保障性——要让低收入群体不是光在名义上进入养老保障制度的框架中，而且要享受到有效的保障，“名义保障”与“实效保障”的反差值得政府的高度关注。名义上，数以亿计的广大农民和城市贫民享受到了养老保险制度的福佑，但实际上区区几十元的养老保险金不仅仅远远谈不上体面，而且对晚年生活来说根本上就是杯水车薪、聊胜于无。目前阶段，城乡居民基本养老保险制度可以说是“形式”大于“内容”。中央政府和地方政府应一以贯之“边富边老”和“老年共享”的理念，加强福利型养老的民生投入，同时城乡居民缴纳个人账户的行为应该强制化，强化个人对规避养老风险负有重要责任，如果缴纳不起，则地方政府需要兜底，确保养老安全。国务院已经强调，地方政府要为重度残疾人等缴费困难群体代缴部分或全部最低标准的养老保险费，鼓励公益慈善等社会组织为参保人缴费提供资助。

　　此外，养老保险制度全国统一的改革方向值得肯定，毕竟开启了城乡养老制度融合之路，就是要建立全国统筹并轨、个人储蓄式积累、个人和国家共同负责的共享互济式社会养老保险制度。会议指出，要推动城乡居民基本养老保险制度与其他社会保障制度相衔接。毫无疑问，通过统一的社会保障卡实现全国一卡通这是一个惠及几亿中国人的“民生梦”。大河有水小河满，大河无水小河干。提高统筹层次可以实现规模经济，规避养老风险。然而，路漫漫其修远兮，从目前两种制度的并轨到实现四种制度的统一还有很长一段路要走，关键是我们还没有找到异质性很强的公务员财政养老制度、城镇职工养老保险制度以及城乡居民基本养老保险制度相互融合的改革路径。

　　（作者系北京大学人口所教授）