民主监督的制度安置及其困难

　　如何做好民主监督是政协和民主党派共同的老大难问题，对此只要指出一个事实就可以看出，即在政协和党派的总结报告、各种协商会、研讨会、甚至提案、建议中，都常有关于如何改进民主监督的话题。解决问题的难度尤其在于，当政协和党派谈及这个话题时，每每都隐含着责任不在自己的抱怨或力所不及的无奈，认为困难在于对民主监督缺乏相应的制度安置和保证。不过，除了这些共同之处，政协和党派对民主监督的关注侧重或针对又有所区别。在政协，主要是希望能制定相应的决定权限（包括决策和否定），以使民主监督落在实处；在党派，主要是希望能有实施民主监督的“抓手”，也就是针对性的职能权限及相应的组织程序。

　　所谓“老大难”，表明这既是一个无需多加说明的事实，又是一个难以解决的问题。因此，本文仅从为什么存在这种“老大难”境况的角度，试图指出两点可能较为根本的原因。其一，民主监督不是一项独立的制度，它的权能安置是由相应基本制度的旨向决定的。其二，民主监督难以有具体的实效针对：在政协，它从属于政治协商的逻辑包涵，相对缺乏自身的独立性；在党派，它是多党合作的结构依据，其功能则较多具有政治需要的随机性。

　　一、 政治协商的制度旨向与民主监督

　　与表示对象性的任务针对或内容侧重的“指向”不同，所谓“旨向”，指的是具有明确目的的方向和要求，其行为主体和任务针对所构成的是一种高度同质的非对象性关系。作为基本制度的形式载体，政治协商会议是行为主体，而其任务针对也是政治协商。监督是任何社会制度都必须的功能，但是，在行为主体和职能分工方面，监督本身就有着对象性和非对象性的区别。法律监督、行政监督、舆论监督、社会监督都是对象性的，就是由某一行为主体对某些方面（制度、机制、领域、团体、甚至个人等）进行监督。与此不同，民主监督是非对象性的，即它所标明的是监督的民主性质。在普遍意义上讲，所有监督形式都可能有民主与否的区别，而从特殊规定来讲，政治协商本身的功能体现之一就是民主监督。换句话说，民主监督是中国的一项政治创制，政治协商本身既具有民主监督的性质，也是民主监督的主要形式；而作为相对区分的工作职能，民主监督的针对应该是政治协商本身及其相关的行为，其内容侧重主要在于程序的合法与否。

　　无论政府还是学界，对于关注所论问题的人来讲，政治协商会议如何成为一项基本制度已经是一个历史常识。但是，人们往往忽视了这一制度旨向的意义和作用，或者说，至少缺乏这方面的理论自觉和分析阐述。就本文的话题来讲，这个意义和作用就是基本政治制度的民主旨向，它在逻辑上包涵了对各种监督形式的民主要求。