京津冀规划的前世今生

　　中国经济报告:最近10多年来,北京单中心城市结构及“摊大饼”扩张模式不但未能改变,反而愈演愈烈,那么,京津冀一体化发展规划却为何迟迟难以出台呢?期间经历了怎样的嬗变?

　　肖金成:事实上,所谓“京津冀一体化”之说最早出现于1982年。然而,京津冀经济合作的设想直到2004年才提到国家层面。该年4月份,国家发改委地区经济司在河北廊坊召开京津冀区域合作会议,三省市发改委的领导及河北省各地级市的领导参加了会议,会后发表了《廊坊共识》,在社会各界产生了很大影响,京津冀经济合作拉开了序幕。

　　2006年,国家发改委正式启动京津冀都市圈规划的编制。当时编制规划的动员大会是在唐山召开的。之所以选在唐山,是因为历史上唐山的发展水平和地位均比较高,与京津差距并不是太明显。后来,由于种种原因,唐山和京津就不在一个层面上了,与两市规模相比更不可同日而语。

　　那次动员大会提出,用一年时间完成规划编制。当时规划范围是“2+8”。“2”指北京、天津,“8”指河北省除南部的邯郸、邢台、衡水外其他8个地级市。

　　当时的背景是,国家“十一五”期间要推动区域规划的编制,计划先搞四个试点:京津冀都市圈规划、长三角城市群规划、成渝经济区规划、东北地区规划。第一种类型是都市圈,就是以北京、天津为核心,辐射带动周边地区的发展;第二种类型是城市群,最初确定的范围仅包括长三角16个城市;第三种类型是经济区,包括成渝经济区和东北地区。

　　四个规划试点几乎同时启动,其中东北地区的规划于2007年编制完成并获得批准,长三角城市群规划和成渝经济区规划于2010年获得国务院批准。而京津冀都市圈规划直到“十一五”规划期末也没有被批准。“十二五”规划中,京津冀都市圈规划已不知所踪,代之以“首都经济圈”。

　　中国经济报告:“十二五”关于首都经济圈是怎么规划的呢?

　　肖金成:2011年3月,国家“十二五”规划纲要发布,提出推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲地区区域经济一体化发展,打造首都经济圈,重点推进河北沿海地区、江苏沿海地区、浙江舟山群岛新区、海峡西岸经济区、山东半岛蓝色经济区等区域发展,建设海南国际旅游岛。

　　京津冀都市圈不提了,转而提首都经济圈,但问题又跟着来了,首都经济圈的范围有多大?大家又争论起来。

　　“首都经济圈”概念提出后,北京首先主导搞相关研究,提出“1+3+6”方案。“1”指北京;“3”指天津武清、蓟县、宝坻三个区县;“6”指河北的六个地级市,即保定、廊坊、张家口、承德、唐山、秦皇岛。

　　这个方案最大的问题是没有天津。而原来的都市圈规划是包括天津的。不包括天津,但包括秦皇岛,给人以舍近求远的感觉。因为城市的辐射是由近及远的。从这里可以看出京津两市的关系有些微妙。

　　对于新版规划,河北提出了自己的诉求:秦皇岛距离北京290公里,石家庄距离北京也差不多290公里,为什么可以辐射到秦皇岛,而辐射不到石家庄?沧州距离北京比秦皇岛还近一些,而衡水也不远,为什么不能规划进来?

　　说到底,大家对首都经济圈的范围是有争议的。顾名思义,首都经济圈是根据北京市的辐射范围确定的,北京市的辐射半径最多200公里,若超出这个范围,就不是首都经济圈了,就是京津冀了。名称问题也曾引起争议。

　　中国经济报告:2014年4月9日,国家发改委通报京津冀区域规划最新动向,规划名称再次改变。从十一五的“京津冀都市圈区域规划”、十二五的“首都经济圈发展规划”,调整为“首都经济圈一体化发展的相关规划”。你认为这个名称准确吗?

　　肖金成:不管叫什么,关键要把规划编制好,增强规划的科学性,切实推动京津冀一体化发展。

　　首都经济圈与环首都圈的耦合与互动

　　中国经济报告:你对于这个“首都经济圈一体化发展的相关规划”有何建议?

　　肖金成:我的核心观点是,要通过规划加强首都经济圈与环首都经济圈的耦合与互动。

　　首都经济圈作为一个区域系统,客观上要求要将各地区的资源配置、产业结构及区域布局作为一个有机的整体来考虑,每个城市的发展计划必须经过调整与整体规划协调起来,从而确保区域健康可持续发展。首都经济圈规划,不仅要与本区域内已有的规划实现有效对接,还要站在区域统筹的角度上,因地制宜,综合考虑,最大限度地发挥首都经济圈内部各城市的优势,并实现与周边地区的协同发展。

　　第一,优化首都经济圈的空间布局。都市圈形成的本质原因是大都市的辐射与带动,其原动力是都市本身,其范围大小,取决于辐射力和带动力。因此,由内向外,由强到弱。很显然,其辐射带动最强的是北京市周边地区,其次是环首都经济圈区域,再其次是环首都圈之外的区域,但其辐射带动力已非常微弱了。

　　当然,城市的辐射并不像水波一样呈同心圆状,很可能是沿交通线呈放射状。但无论如何,其逐渐减弱是客观规律。北京市的面积1.64万平方公里,加上环首都圈3.01万平方公里,共计4.05万平方公里,比日本东京圈3.7万平方公里还要大,很显然,东京的辐射力大于北京的辐射力。因此,北京市周围河北省各市不能被动地接受辐射,像石家庄、秦皇岛、沧州、邯郸、衡水等作为区域性中心城市,也有自身辐射带动的区域,也有城市圈。应着力打造各自的城市圈,提高自身的实力和带动力,不要幻想北京市的辐射和带动。

　　作为北京市,应摆脱“单中心摊大饼”的发展模式,跳出北京规划北京,在河北境内打造“反磁力中心”,才能有效疏解北京市的人口压力、交通压力和环境压力,增强辐射力和带动力。

　　第二,京津冀三省市应共同打造京津冀城市群。未来一个时期是中国城市群形成的关键时期。首都圈作为都市圈的特殊形态,并不能突破都市圈的发展规律。从北京市的辐射带动情况及天津、河北各市的发展状况来看,正处于成型期向成熟期过渡的阶段,即由单向辐射向多向辐射转型的阶段,也就是进入城市群阶段。如本区域北京与天津两大都市各自的辐射范围已经不清楚了,唐山、保定的辐射范围已经被北京和天津涵盖了,这就是原来的“京津唐”突然改称为“京津冀”的原因所在。就像日本原有京滨、名古屋、阪神三大都市圈,最后耦合为东海道城市群一样。

　　长三角、珠三角均在打造世界级城市群。从京津冀的区位条件与发展基础来看,无疑应着力打造世界级城市群,加强各城市的分工协作,形成整体市场竞争力,迅速发展成为具有世界影响的区域。

　　第三,河北省应着力打造“京东”、“京南”新区。河北积极打造环首都绿色经济圈,应把着力点放在建设京南、京东新区,承接世界产业和东南沿海地区的产业转移,承接北京市的人口及部分城市功能。其他各县镇应积极接受北京市的辐射,与北京市各县镇进行对接。

　　第四,加强基础设施一体化建设,完善京津冀交通体系。共建交通网络体系应当成为区域一体化的先导和突破口。其重点之一是整合城际公路交通和城市道路交通,积极推进大运量的城际快速轨道交通规划建设,为核心城市有机疏散和区域重新集中创造条件。在减轻北京中心城区城市道路交通压力的同时,进一步改善京津冀城际之间的交通联系。

　　第五,建立生态和水资源补偿机制。承德市、张家口市和保定市是京、津的水源地和生态屏障,也是都市圈水土保持和生态建设的重点区域。但张家口、承德两市经济欠发达,而且生态环境的治理又是一项投资大、周期长、短期内难以见效的自然环境恢复工程,仅靠其自身的力量难以完成。生态建设属于典型的公益事业,过去长期存在“少数人投入、多数人受益”,“上游地区投入、中下游地区受益”等不合理现象。需要建立和完善跨地区的生态和水资源补偿机制,通过提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道,从法律、制度的角度对补偿行为予以规范化,从而实现张、承两市生态与经济的可持续发展。

　　京津冀的功能定位和产业分工

　　中国经济报告:你认为,具体而言,应如何明确京津冀三地的功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系建设等重大问题?

　　肖金成:我认为三地的产业应该对接互补。北京肩负首都功能,除政治、文化、国际交往、科技创新等首都功能外,其余的都可以转移出去。北京的产业结构要升级,比如说发展现代服务业、金融、商贸、旅游等,工业和物流应该转移到天津和河北。天津市发展高端制造业、高科技产业、国际航运和国际物流。制造业、能源、原材料、物流业、农产品加工业等应主要在河北发展。

　　比如说北京第二机场。建一个机场,可以吸引大量产业和人口。我认为,航空服务业、制造业、物流业等就应该在河北发展,在北京发展这些产业,只会使环境受到更大影响、交通更加拥堵。把这些放在河北,对北京交通、环境问题的缓解有好处。第二机场的空间布局应该重新考虑。

　　中国经济报告:三地产业发展链条如何配置和衔接为佳?产业如何对接,避免同构性、同质化发展?

　　肖金成:河北产业发展滞后,只能发展钢铁、煤炭这种高耗能、高排放产业。如果不发展这些产业,河北能搞什么呢?汽车产业、高科技产业都在京津,现代制造业、石化产业也在京津,在这种情况下,河北的产业结构一定是低端的、高耗能的。京津也有一些类似的产业,比如天津有钢铁、石化,北京有石化、水泥,所以,今后一定要做好产业调整。

　　通过产业对接,延伸产业链条。比如汽车产业,它的链条很长,今后三地可以这样发展汽车产业:总装在天津,发动机可能在保定,轮胎可能在衡水的一个镇,沧州某镇可以造汽车玻璃??这样,产业链条延长了,周边经济就能发展起来。