2007年7月国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号），我国开始在全国范围内逐渐建立农村最低生活保障制度，这一政策为我国9800万生存在贫困线下的农民朋友拉起了一道生活保障线。笔者作为有多年农村工作经验的基层政府工作人员，在近几年该政策实施过程中，发现农村低保工作中一些非正常现象普遍存在，甚至比较突出，需要引起政府管理层面的重视，以制度加以防范。

一、 农村低保工作中的十种非正常现象

　　“富人保”。少数低保户的家庭资产现状、收入状况等明显不符合享受低保政策的范围。如湖南经视台的“问政湖南”栏目反映的常德汉寿三和乡的罗义芳全家违规享受低保的案例。“权力保”。部分低保工作人员——村干部、乡镇干部、市县区级干部甚至省级机关干部利用自己手中的权力或通过打招呼的方式对自己在农村的亲戚、朋友落实低保指标。这种情况在违规低保中占的比例不小。“人情保”。个别人、个别地方为了讨好上级领导或曾经帮助过自己的利益人，对其在本地的亲戚朋友或其他利益人落实低保指标。2013年在国务院某次常务会议上，国务院总理谈到有一位副部级官员，村干部为了“讨好”他，一直给他父亲发放低保。“面子保”。有个别农民因为认识问题、思想价值观念问题，对低保政策的目的、意义与范围不了解，认为享受低保是很有面子的事情，认为自己政府有关系，有自己的人，能量大，能争取到低保有面子，甚至在亲戚或左邻右舍中炫耀。“信访保”。当前基层的综治维稳工作已取代计划生育工作成为天下第一难事。县、乡两级在化解或缓解综治、信访案件时拿解决低保指标当辅助措施。综治对象、老信访户拿解决低保指标当解决其他问题的先决条件。如某镇在面对原集体企业船运社返乡人员群访案件时，为每人解决一个低保指标，而群访对象中大部分人不符合享受低保的政策要求。“拆迁保。”在公共基础设施建设和工业园区建设的征地拆迁工作中，许多工作对象以解决低保指标为先决或附带条件才同意拆迁；同时也有部分失地农民通过群访的形式逼迫相关部门允诺低保指标。“死人保”。低保户中，有个别对象因病因故去世后，相关人员未及时申报进行核减致躺在棺材中的死人也享受低保。“选票保”。村支两委的村官实行的是三年一换届。个别村官为拉票保位，在自己在任时给个别所谓“领头”人物落实低保指标或承诺在换届当选后落实低保指标，而这些“领头”人物根本不符合低保范围。“养老保”。个别有法定赡养义务人的老人，以自己年老体弱多病为由缠访相关部门及工作人员，逼迫落实低保指标。也有个别赡养义务人为逃避或减轻自己的义务，纠集被赡养人大闹村、民政所，甚至民政局等单位，要挟落实低保指标。如某镇某村一胡姓老人长期生病在床，有五儿两女，除其中一女儿条件稍差外，其余五儿一女都算中等富裕户。其子女把其父抬到乡政府办公室大闹强要低保指标。“懒汉保”。少数对象，有小病或轻微残障但未丧失劳动能力，甚至无病无残障有完全劳动能力，长期靠低保、靠政府救助生活，游手好闲，不自力更生，给予其介绍就业机会也不去做，认为辛苦，成为低保懒汉。笔者在某镇某村走访时发现一曾姓男中年，仅一个手指头残疾，完全具有劳动能力却长期游手好闲，甚至参与打牌，但其享受低保已3个年头。

二、 农村低保非正常现象现象产生的原因

1、 贫困的涵义有局限性、模糊性。以湖南省益阳市为例，该市农村低保准入门槛为家庭人均月收入低于165元，而当前该市大部分乡村农民的惠农涉农补贴就有不止165元/亩。如该市沙头镇的人均耕地（计税面积）为1.2亩左右，就2013年农田的涉农补贴就超过200元/亩，再加上粮食收成所买出的钱，农村养老金等，即人均收入就要高于165元这个标准，按此情况该镇没有一户一人能享受低保政策。当前，大部分区域经济已相当发展，农民的生活需求不再仅是停留在解决温饱问题上，还有必不可少的就医、就学、养老等方面的生活需求，而当前的低保政策无法解决。因病致贫返贫、因就学负债的现象在贫困户中常常发生，大多数困难户是有饭吃、缺钱用、不能患病、不能有书包、不能有天灾。

2、 收入的确定、界定、评估有局限性。当前的农村，农业人口的流动、土地的流转、就业的灵活、收入来源的多样是农村低保户收入确认的障眼石，犹如隔着磨砂玻璃看风景，一片模糊，收入的隐藏程度很高。如果被调查人不如实反映情况，工作人员无法了解到真实信息。除了摆在调查人员面前的固定资产，农户在银行的存款、家中的其他财产是无法调查清楚的。

3、 低保对象界定的局限性。有些农户确实无收入来源或无劳动能力，但有享受低保政策所限制的条件，比如有亲朋戚友所赠予的动产不动产等资产，如空调、摩托等，甚至援建的新楼房。

4、 民众对低保政策认知的局限性。部分农民对国家实行低保政策的目的、意义与范围不理解，偏读甚至误读政策。认为低保资金是国家的钱，是惠农资金，你可以拿我也可以拿，要均等享受；认为是国家的钱，不拿白不拿，拿了也白拿，不要一分钱成本或付出任何劳动；认为是国家的钱，我有关系、我有门路，我拿到了显示我有本事、有面子；认为低保是终身制，一卡在手，活到永久，是一份特殊的工资与养老金等等各种想法，千奇百怪，不一而足。

5、 低保政策操作方面的局限性。在低保的申报、审核、公示、审批的操作过程中，制度设计的缺陷，工作人员人数的偏少，工作人员的人均工作量偏大，外界打招呼要照顾的干扰等诸多原因严重制约低保工作的公平、公正与质量，严重影响中央政策的施政效果，严重影响党和政府的公信力。

三、 以制度规范用好农村低保政策的建议

1、 加强宣传与教育，将中央低保政策宣传到户到人，使人人了解低保的目的、意义与政策内涵，防止政策的误读、误解，防止歪嘴和尚念经。

2、 坚持“四无”相结合的原则和“保户不保人”的原则。“四无”即“无劳动能力”、“无经济收入”、“无生活来源”、“无法定的赡养义务人”，这四个因素在核定低保户时要结合使用、综合评价。“保户不保人”即一个家庭应是一个整体，家庭成员有相互扶助的义务。两个原则相结合，配合使用，防止人户分离吃低保现象。

3、 根据本地实际经济水平，科学设计低保准入门槛中户人均月收入标准。

4、 加强低保工作的制度化建设，进一步完善农村低保的申报、审核、公示、审批等操作程序。

5、 适当增加乡镇农村保障类岗位职数和预算部分工作经费，为农村低保工作增加人、财保障。

6、 加强低保工作的全程监督管理。对低保工作过程中出现的各种违纪、违规、违政策行为严查严惩；特别是对骗取低保的行为要上升到法律的高度进行司法打击（低保资金也是民政资金、涉农资金，是高压线）。

7、 拓宽“低保户”确认后的成果利用和增加扶持政策的覆盖。经按规定认真评定、核定后确定的低保户，在其他民生政策上可加大对其扶持的范围与力度。如已有的政策中农村低保户每户每月可免费使用10度电的照顾就是一个很好的示范。今后还可扩展到低保户子女的免费义务教育，发放高等教育的助学金，降低或者免除农村合作医疗的门槛费，提高农村合作医疗住院费报销的比例，减、免农村合作医疗参保的个人自缴部分，降低其申报民政大病救助时所花费的医疗费用标准等。