1979年中央发布了《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》(即：中发[1979］64号文件，简称“64号文件”)，已过了35年。35年来，64号文件所肯定的原则，在我国社会主义法治建设中发挥了巨大作用。

本文作者是这份文件的执笔人，他回顾了文件起草的经过，讨论党内民主与加强和改善党的领导问题、党组织与政府的关系问题、党组织与司法机关的关系等问题，以及“实行社会主义法治”这一概念第一次出现在中共中央文件中的经过。

今天重新回顾我们“依法治国”的出发点，有助于我们进一步深入理解其精神，提高研究和宣传社会主义法治的自觉性。——编者

文件起草的背景

1954年第一部宪法通过后，开始起草刑法，先后形成了38个稿本。1978年10月，根据叶剑英委员长指示，中央政法领导小组由陶希晋等同志组成草案修订组，十一届三中全会后依照全会精神着手进行修订。中国社会科学院法学研究所刑法研究室高西江、欧阳涛、崔庆森、张仲林、肖贤富等同志参加了这项工作。1979年夏，在刑法、刑事诉讼法草案起草就绪、将交付全国人大审议通过的时候，为保证其颁布生效后切实贯彻执行，中央决定就此发布一个指示。

一天上午，李步云同志找到我，说所领导接到通知，中央决定就刑法、刑事诉讼法的颁布和实施发布一个文件，张楠同志提议让他和我参加文件起草。张楠时任法学所党委书记，是延安时期的老干部，虽然来所时间不长，但给人印象颇好。听说是她的意见，尽管手头正处理一部书稿，我也就爽快地答应了。

为加快起草工作进度，李步云同我商量，由我俩先草拟一个稿子，供讨论修改。我们商定草稿分两个部分，一部分谈两法之于人民民主权利保障和国家法制建设的重要意义；另一部分是就其贯彻执行，对党组织、政法机关的要求，以及有关人民群众的宣传教育等事项。我们各写了一部分，合一起自我感觉良好。事实证明，我们把事情看得过于简单了。等了几天，返回的意见是：写的是一篇文章，不是文件，要推倒重写。同时通知我和他到中南海集中。

参加文件起草的人不多，办公地点是原来朱老总（即朱德同志）居住时会客的地方。大家相互认识后，主持文件起草工作的邓力群先就文件起草简单作了交代。感谢他没评价我和李步云起草的那篇“文章”，免掉了我们在刚刚认识的人面前可能出现的尴尬。

邓力群表达了这样的意思：要起草的这份文件很重要，关系新中国成立后制定的第一部刑法和第一部刑事诉讼法的切实贯彻执行；为了写好这个文件，要先务虚，提高认识，把问题搞清楚；大家要敞开思想谈，不要有顾虑，落到文字上时再把握分寸。

现在，忆及理论务虚过程中谈论到的、与文件相关的问题，还历历在目。

讨论党组织与司法机关的关系问题

1978年宪法虽然恢复了人民检察院的建制，但却没有恢复人民法院和人民检察院独立行使职权的原则。针对十一届三中全会后全国各类报刊上揭露的大量冤、假、错案中的法律问题，起草组对党组织与司法机关的关系进行了重点议论。

大家一致认为，要在宪法和相关法律中恢复1954年宪法关于“人民法院独立进行审判，只服从法律”的规定。认为这个规定立意科学，措辞严谨，排除了外界可能对司法案件干预的一切口实。同时也认为要恢复1954年宪法关于“地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关干涉”的原则。1954年宪法关于司法机关独立行使职权原则的恢复，将加强我国社会主义法治建设。大家还认为，解决对司法的干预，关键在于解决一些党政领导以党委的名义对司法案件进行的干涉。在议论此问题时，邓力群同志一天上午给起草组拿来了中央领导对一位县委书记来信的一个批件。

记得来信是时任河北省武清县县委书记写的，字迹刚劲，文字简练。其内容是请中央取消实际存在的党委审批司法案件制度。令人印象深刻的是，他以现身说法陈述了党委审批案件的危害，以及取消此项制度的两点理由。他说，让他审批案件而不阅卷和听审理，是让他犯官僚主义错误，难免造成冤案和错案；而如让他阅卷和参加庭审，一天24个小时工作时间也不够用。对他的这封信，当时多位中央领导都作了批示，表示支持。起草组的同志一致称赞这位领导的水平和敢言直谏的勇气。文件起草组按中央领导的批示接受了这位县委书记的意见。

讨论公、检、法三机关的关系

按照法律规定，我国政法三机关之间的关系是分工负责，相互配合，相互制约的。这种关系在处理刑事案件上，公安进行侦查，检察院批捕、起诉，法院主管审判。为了维护人民利益和有效惩治犯罪，在整个过程中三机关各司其职，各负其责。但在文化大革命前，就已经是“配合有余，监督制约不足”。“有余”与“不足”是一个问题的两个方面，其后果是一样的。1958年“大跃进”，在办理案件中，法律程序被忽视，在一些基层实行“一长代三长”，“一员顶三员”。即：公安局长、检察长、法院院长分片包干，在所分工的地方发生的案件，除本身法定的职权外，还可以代行其他“两长”的职权；侦察员、检察员和审判员，也可以相互代行职权。

许多专区和县的三机关还一度并署办公，名曰“政法公安部”。1960年正式决定三机关合署办公，对外，三机关名称不变，保留三块牌子；对内，由公安部党组统帅。合署办公的结果是监督无力，办案草率，伤及无辜频频发生。后来虽有纠正，但无论在认识上或实践中都未解决问题，文化大革命中则“变本加厉”。

有同志指出，如果说“一长代三长”、“一员顶三员”、“合署办公”属于配合有余，那么监督、制约不力则表现为三机关之间由于种种原因，不愿监督或不敢监督。不愿监督是大家都在政法机关工作，低头不见抬头见，怕伤“和气”；不敢监督是由于“三长”当中往往有一个兼政法委书记，在党内处于领导地位。当时兼任政法委书记的又多为公安部门领导，而有关案件的问题恰恰又多出于公安部门的侦查预审环节。讨论认为，为了改变这种状况，加强公、检、法三机关之间有效配合与监督，应改变公安或其他“两长”兼政法委书记的制度。

讨论罪犯和犯罪嫌疑人的法律地位问题

我国法律和政策严格禁止对犯罪嫌疑人和罪犯刑讯逼供，对于违反法律和政策实行刑讯逼供并造成严重后果者，要承担法律责任。但刑讯逼供行为，在一些基层单位政法干警中，却像一种痼疾久治不愈，屡禁不止，以至在文化大革命中发展到非常严重的地步。

在议论过程中，邓力群说他在监狱中亲眼看到监管人员侮辱和虐待被监管人员的实例，其他同志也讲了这方面见闻。大家分析问题产生的原因时指出：一是认识上，无论干部和群众对经公安机关逮捕的人一概认为是罪犯、是敌人。他们出于对国家政法机关的信任，不少人往往反问：不是坏人为什么会被逮捕?而对坏人就要划清界限，怀有仇恨。二是制度上，罪犯、犯罪嫌疑人、被隔离审查和被监护者一概投入监狱。有些监管人员分不清楚，对其一律看待。在提出“一人供听，二人供信，三人供定”的原则下，侦查预审中，对那些上级限时要求提供证言的，更是“特殊照顾”。三是一些监管人员品质恶劣，借机发泄私愤或表现自己“立场坚定”。

在这一问题讨论中，邓力群提出法院对犯罪人剥夺政治权利与未剥夺政治权利在执行中如何区别的问题。通过讨论，大家达成共识，未剥夺政治权利的，应当享有普通公民应享有的选举权，具体如何行使应当研究。

基于该问题所受的启发，李步云和徐炳同志写了《论我国罪犯的法律地位》的文章，于同年10月发表于《人民日报》。结果在监狱系统引起了不小反响。有些服刑人员拿着报纸找监管干部要求权利；监管干部对文章的观点也出现了分歧，即使同意的也认为不宜就此公开发表文章。这些问题出现时，我正参加林彪、江青案审判工作。当看到这些内部简报，担心外部的一些反应在社科院和法学所内部引发无谓纷争，便专门请假回研究所向张楠（党委书记）汇报了这篇文章的观点和写作的背景。文化大革命后的经验说明，思想解放过程中提出的新观点，外部可能会产生不同看法，但只要本单位领导掌握原则，稳住阵脚，就不至于受外部影响而误伤同志。