错位监管下的“两套账”

当地官员指出，引发挤兑风波的互助合作社，均做了两套账，账内资金应付检查，账外资金流向了非农领域。

互助资金被挪用，严春元、田荣富等认为责任在于政府监管不力。

事实上，在2013年元月倒闭风波出现之前，盐城市政府对此已有所警觉，曾多次召开会议，要求打击和处置非法集资，并出台了联网监管制、利率严控制等十项制度，希望规范农民资金互助合作社的成长，为其创造较好的金融环境，但收效甚微。

严管之下为何还是出了问题？

记者找到了该区农民资金互助合作社的主管部门——区委农办，该办一位领导介绍，事发的合作社均做了两套账，账内资金应付检查，账外资金则悄悄投向非农领域，因而逃脱监管。

盐城市委农办一位部门负责人则表示，农办人员不是专业的金融管理人员，加之部门人手紧张，要让他们去监管一个金融组织运转，实在是有些勉为其难。

银联合作社法人代表蔡涛顺接受了新京报记者电话采访，他证实合作社的确有两套账存在。

蔡涛顺原是一所中学的副校长，在当地农民中有较高声望。银联合作社创办时，法人代表是他儿子蔡泽中，后来变更。

蔡涛顺承认，银联合作社没有将钱用在当地农业，而是投资了安徽天长市“上城风景”项目。但因合伙人涉嫌诈骗，该项目2013年4月经法院裁定，进入破产重整程序，项目无法按预期回款，致使其资金链断裂。

政府介入后，银联合作社先后数次许下承诺，分批兑付社员存款。但兑付期限和比例一再变更，很多人至今只拿到20%。

一名储户打电话找到蔡涛顺，蔡涛顺告知，正在安徽“找钱”，暂时不会回盐城。但不一会儿，蔡涛顺就被当地几位储户看见，他“喝得醉醺醺的，走在回家的路上”。

迟迟不能要回存款，众多愤怒的储户开始涌向政府，“广大社员情绪激动，多次围堵地方政府，社员代表持续上访，局面已到了难以控制的程度。”在一份报告中，盐城市一区政府如此写道。

因涉及数千农户、数亿存款，从2013年开始，几乎每年年底，盐城市各级政府都不得不面临这一令人十分头疼的问题。

储户认为，合作社是政府批准的，因之应该“谁批准谁监管，出了问题谁负责”。

盐城市一农办负责人对此叫苦不迭，他举例说，就像一个企业到工商部门登记，然后这家企业进行了违法犯罪活动，难道工商部门也应该对此负责吗？

试点该何去何从？

倒闭后遗症一直困扰着当地各级政府，这也让盐城市政府对合作社的发展从“大力提倡”变为“格外谨慎”。

风口浪尖之上，2013年，盐城市委农办下发文件，全面叫停新审批和登记农民资金互助合作社。

对于已有的农民资金互助合作社，盐城市则要求进一步规范，一方面清退不合格的合作社；另一方面，压缩合作社股金和互助金的规模，一般的不允许超过2000万元。农业规模经营和农户微型创业发展好、小额短期融资需求量大的乡镇，可以控制在5000万以下。

盐城市政府“三令五申”，要求农民资金互助合作社服务的对象必须是农业和农户，严禁跨区域、对非社员开展吸、贷业务，政府鼓励小额和短期贷款，要求单笔投放规模一般控制在5万元以下，特殊情况最高不超过15万元。

作为“盐城模式”的开创者，近两年来，盐城市各级政府不少精力被合作社倒闭后遗症所牵扯。相比于最开始的大力提倡，“倒闭风波”后，盐城市政府对农民资金互助合作社的发展显得格外谨慎。

但据江苏省农业产业发展研究中心课题组2014年8月发表的调查报告：盐城农民资金互助合作组织的发展，有效地促进了农村经济和社会的发展，农业规模化产业水平明显提升，农民创业得到有力支持。

盐都区尚庄镇番茄种植大户刘利、刘兆宏等加入资金合作社后，累计向合作社借款17万元实行大棚种植，每亩获利1万多元。为了收购当地农户编织的草帘，阜宁县硕集镇夏国明先后4次顺利从合作社融资，500多农户因此年人均增收3000多元。

与之相佐证，东台市安丰镇农民资金互助合作社去年披露，该社运营6年下来，在当地累计投放6亿元，支持了2000多户农民成功创业致富，4000多户成员从中获益。

一位农民资金互助合作社的股东不无忧心地告诉记者，“倒闭风波”之后，地方政府再无动力发展农民资金互助合作社。

盐城一农办工作人员坦承，制约农民资金互助合作社发展的因素很多，最突出的问题是，它的法律地位并不明确，盐城农民资金互助合作社采取的是农业部门审核，在民政部门按“民办非企业单位”注册登记。但是，按照我国《民办非企业单位登记管理暂行条例》相关规定，民办非企业单位不得从事营利性经营活动，两者严重冲突。

他希望农民资金互助合作社作为一个新型的农村合作金融组织，能够得到国家相关部门至少是省级层面的确认，以制定出完善监管办法，明确监管主体，健全各项规章制度，更好地服务“三农”，但这些都不是一个地级市委、市政府能够解决的。

“快10年了，农民资金互助合作组织生存和发展仍然举步维艰，这项改革措施难以落实到位。”江苏省农业产业发展研究中心课题组认为，引导农民发展资金互助合作组织，是2006年后党中央一贯倡导的农村金融改革重要举措，但“上面放，下面望，中间一个顶门杠”现象仍然存在——同家庭联产承包责任制改革初期相似。（记者 谷岳飞）