“越能承载公共服务,越能体现含金量,改革的获得感越强烈,群众的满意度就越高。但是,不同地区实际情况不同,本地户籍原有福祉、地方财政能力等都有差异,居住证的‘含金量’也必有不同。”河北省政协委员、河北世纪联合律师事务所律师马红哲告诉记者,居住证制度力求在最大程度上缩小外来人口与城市户籍人口的权利差距,但不同地区支持力度不一,在具体细则和条件上必然存在弹性空间。

正因为存在这种地区差异,多省在居住证办法中明确了差别化的落户和就学政策。重庆市根据不同区块,确定了不同的落户条件；河北省根据不同人口规模区分城市落户政策,明确北京周边市县镇可根据实际合理确定落户条件；天津等地则提出积分落户政策。

在义务教育方面,大部分省份都规定居住证持有人随迁子女可在居住地接受义务教育,但上海、广州、深圳、浙江等地在居住证制度中都规定随迁人员子女实施积分入学。例如浙江要求推行与本地居住证积分管理制度相配套的积分入学政策,按积分高低排名拟定准入学校和拟录取名单。

国家行政学院社会和文化教研部副教授胡薇认为,类似“积分落户”这样的政策,是一个多元协商的过程,需要也应该吸纳各利益相关群体的建议,这符合现代国家治理的理念,也有利于增强政策的平稳性。

避免人为设置服务门槛

邢台市户籍的马某在石家庄市区打工多年。2016年9月,为了让孩子能在石家庄就近上学,马某跑了不少部门。虽然他已办理了居住证,但他“跑手续”的过程中仍然被要求出具户口证明、住房证明、务工证明等材料。“虽然孩子最终得以在石家庄上学,但是被调剂到了一所离住处较远的学校。”马某有些失落。

事实上,居住证持有人想要享受到基本公共服务的“同城待遇”,仍有一些差距。这成为去年以来不少外来人口的吐槽之处。

2016年底,由于部分外来人口持有陕西省居住证但未能满足连续持满27个月的条件,他们的随迁子女无法通过在陕高考的资格审查,其中甚至有一位浙江籍学生从小学到高中都是在陕就读,但却因其父母居住证未连续持满27个月而无法在陕西报名高考。由于陕西省相关规定与其他省份不同,这些外来人口认为陕西省相关政策应该灵活一些。

实施新的居住证制度后,四川省成都市没有居住证的话,无法登录驾考系统报名,而办理居住证需要满足登记半年的条件,想要迅速学车的外地居民只能在成都学车、在外地参加报名考试,或者干脆放弃驾考。为此,不少成都外来居民吐槽。而据该市驾校培训协会相关负责人透露,此举使得2016年成都驾校损失的学员达三成到四成,驾校不得不提高驾校报名费。

“去年我国全面落实居住证制度,但设定居住证制度很重要的前提是‘不能设前提条件’,如果设很多前提条件,就和户籍制度没有什么区别了。”徐林如是说。

在某中央重点新闻网站做的“您认为落实居住证制度有哪些困难”网络调查中,需要准备的相关材料太多,牵扯部门太多、互相推诿,办理流程繁琐,各地标准不统一、地方裁量权太大等都成为网友的主要选项；明确中央与地方财政支出责任划分、加快财政改革,继续降低申请门槛、提高覆盖面等则是网友为之开出的“药方”。

“河北在2012年3月1日已经实施了居住证制度,但由于当时居住证‘含金量’不够,在实施过程中也存在申领发放、证件管理方面的缺陷,持证人没有全面享受与当地户籍人口同等的待遇。”河北省公安厅治安管理局人口管理支队支队长吕树林表示,要想增强居住证的吸引力,除了政策赋予的“含金量”,避免人为设置“服务门槛”、加强贯彻落实显得更加重要。

有关专家表示,政策出台初期,地方尤其是基层相关部门的“适应期”偏长,给本来是便民利民的措施增添了“不便”的色彩。而居住证持有人遭遇的“服务门槛”,其背后的核心问题是城市有限资源与公共服务规模需求巨大之间的矛盾。目前,居住证还只能保障公民生存权的基本公共服务全覆盖。

落实居住证赋予“新市民”的医疗、住房等公共服务,都意味着城市公共财政支出的增加。为此,诸多专家建议,统筹考虑户籍人口、流动人口的总体规模和基本公共服务增支等客观因素,建立财政转移支付同农业转移人口及其他常住人口市民化挂钩机制、农业转移人口市民化成本分担机制,加强基本公共服务财力保障。

“户籍改革改变户口只是‘形’,实现公共服务均等化才是‘实’。”马红哲表示,居住证制度配套措施落实到位,涉及公安、卫生计生、教育、人社、工商、税务等众多政府部门,需要协调推进、通力合作,各地要建立联席会议制度,及时研究解决落实居住证制度和户籍改革中遇到的情况和问题。