社会保障制度的多重分割阻碍劳动力流动

首先，中国社会保障制度的城乡分割阻碍人口跨城乡间的流动。中国城乡社会保障制度在具体保障模式上存在着明显的差异，尤其在社会保险的差距更大。从制度上讲，中国社会保障制度的城乡分割本身的制度安排在城市和乡村之间设置了一条明显的鸿沟，从而构成了人口跨城乡流动的阻碍。正是由于这种制度层面上的原因，才导致中国城乡社会保障制度在保障水平上存在着明显的差距。据劳动和社会保障部《劳动和社会保障事业发展年度统计公报（1998—2003年）》，1999—2003年期间，全国人均社会保障支出623元，城镇人均社会保障支出1843元，农村人均社会保障支出14.3元，城市人均享受的社会保障费约是占农村人均的100多倍，两者差距大大超过了世界上任何一个国家。因此，中国社会保障制度的城乡分割在财富再分配层面上加剧了城乡经济的不平等，加剧了城乡差距，从一定程度上讲，这又是促进人口跨城乡流动的驱动因素。

其次，中国社会保障制度的区域分割阻碍人口跨区域间的流动。从制度上讲，中国社会保障制度的区域分割本身的制度安排就导致中国劳动力市场的分割，阻碍人口跨区域间的流动。例如，“地方统筹、地方管理”的基本养老保险制度下的区域分割现状，不仅使各区域基本养老保险制度独立运行、互不衔接，为区域之间的制度衔接整合设置了诸多障碍，使劳动者跨区域变换工作单位时难以接转养老保险缴费关系，使个人账户的跨区域转移成为一个难以操作的难点。中国社会保障制度的区域分割导致各区域的负担不公平，加剧了地区差距，从一定程度上讲，这又是促进人口跨区域流动的驱动因素，当然各区域经济发展水平不同是主要驱动因素。

最后，中国社会保障制度的社会人群分割阻碍人口跨职业间的流动。从制度上讲，由于不同社会人群拥有不同的社会保障制度，管理部门太多，政策差异太大，影响部分人员参加社会保障的积极性，影响了劳动力的跨职业的自由流动，因此，中国社会保障制度的社会人群分割本身的制度安排就阻碍了人口的跨职业间的流动。中国社会保障制度的社会人群分割，扩大了中国区域间的社会保障水平差距，使各区域之间的政府、企业、个人的负担极不公平，加剧了社会人群之间的贫富差距。降低中国目前超过国际公认警戒线的基尼系数，缩小贫富差距，建立和谐社会，建立全国统一的劳动力市场，也势必要打破这种社会人群分割的制度因素。

深化改革社会保障制度，养老保险制度改革任重道远

一是打破中国社会保障制度的城乡分割和社会人群分割，建立广覆盖的社会保障制度。根据社会保险大数法则，参加保险的人数越多，覆盖面越大，互济功能就越大，抗御风险的能力就越强。中国是一个人口大国，为了更好地发挥社会互济功能，就必须建立广覆盖的社会保障制度，在实行全国统筹的基础上，覆盖社会的所有劳动者，包括城乡和不同人群众的劳动者；每一个劳动者都应该享受包括养老、医疗、生育、失业和工伤等在内的各项基本保险；而且除以就业人口为保障对象的社会保险外，再比如最低生活保障制度，也应覆盖全社会所有成员。二是打破中国社会保障制度的区域分割，建立基本保障全国统筹的社会保障制度。提高统筹互济水平，社会保障制度实行全国统筹的前提和基础是社会保障资金在全国的统收统支。要实现基础养老等保障的统收统支，应该建立一个强制性的、主要靠税收维持的再分配系统。

作为社会保障制度改革的一项核心内容，养老保险制度的进一步深化改革尤为重要紧迫。一是中国养老保险制度的公平性问题，其主要表现是机关事业单位、城镇企业、城乡居民之间的养老保险待遇差别巨大，而其主要原因在于中国养老保险的统筹层次低，主要是市县级地区统筹或省级统筹，还没有实现基本养老保险的全国统筹，因此以降低社会保险缴费率为改革的突破口以加快推进基础养老金全国统筹，以基础养老金全国统筹促进养老保险公平发展，同时在过渡期内，实行中央与地方责任的分担，“中央保基数，地方补差额”；对“已退休人员”和“老人”实行“老办法”；对“中人”实行“新办法”，全国统筹前的部分社会统筹缴费计入个人账户；对“新人”实行“新办法”，对新人完全实行全国统筹后的养老金体制，由他们所在企业向全国统筹的国民养老金缴纳相当于工资12%的基础养老金缴费，并在退休后从国民养老金获得平均替代率为40%的养老金。他们可以在不同地区和不同职业之间自由流动而不必由于这些空间流动或社会流动而失去自己在社会统筹养老金中的权益。他们个人还须缴纳个人账户养老金，但是他们有更多的选择权，他们还可自愿参加企业年金或职业年金等第三支柱养老金并享受相应的税收优惠。二是中国养老保险制度的效率性问题，其主要表现为养老保险个人账户空账问题和保值增值问题。尽管养老金的绝对金额连年上涨，但退休后的相对收入水平却在下降，养老金工资的替代率连年下滑。其中主要原因在于养老金的投资运营和保值增值问题，由于受到投资渠道的限制，养老金的收益情况确实不理想。随着人口老龄化加剧，如果养老金投资运营继续缺位，将对社保制度带来极大的财务不可持续风险。因此，作为长期积累资金，个人账户基金必须要保值增值，拓宽个人账户投资渠道，加强个人账户养老基金投资运营监管，提高个人账户投资回报率，确保养老保险体系的可持续性发展。三是中国养老保险制度的可持续性问题，其主要表现为养老保险的隐性债务问题。而新中国建国初期国家实行低工资高积累的分配政策积累了数额庞大的国有资产，国有资本的部分积累来源于其对养老基金的历史欠账。因此，建议今后逐步扩大国企分红的覆盖面，逐步提高国企分红的比例，逐步提高国企分红用于民生的比例，逐步提高国企分红用于养老基金的比例。（作者：肖严华，上海社会科学院经济研究所副研究员）