“没有调查研究就没有发言权”。为了给这次会议做好准备,2017年2月,民革中央、全国政协社会和法制委员会组成联合调研组,选择在水污染防治方面具有代表性、地方实践经验丰富的湖北、广东两省开展实地调研。察看、记录、交流、思索……一路上,调研组成员们全身心地投入到调研议题之中。

除了实地调研,由于此议题专业性强、涉及面广,本着精确“问诊”、查漏补缺的目的,全国政协社会和法制委员会还先后在北京组织了由法学、环境、水利等领域的专家学者参加的系列研讨会,共同研究完善对修法的意见建议,字斟句酌、几易其稿。

这些努力最终汇聚成智慧的结晶被带到座谈会现场———

“多龙”协治

作为2017年唯一一次以立法协商为主要内容的双周协商座谈会,全国政协为何会选择这个主题?

正如全国政协副主席、民革中央常务副主席齐续春在带队调研时所说,水乃“生命之源”。一直以来,党和国家在保护水问题上倾注了大量的心血。现行水污染防治法自1984年颁布以来,先后于1996年、2008年进行两次修订;9年后,再次纳入修订程序,彰显出这个问题的重要性与迫切性。

“水污染既是十分复杂的科学问题,也是众多利益诉求交织的社会问题。水污染防治法的修订,要突破区域、部门、个体利益的藩篱,为民生福祉立良法。”座谈会一开始,全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅代表调研组开宗明义表达了看法。

水污染防治法的修订为何复杂?这与水的特性密不可分。

一方面,由于水有多重作用:既为人提供生存的环境和条件,具有生态的功能;又直接给人类提供发电、航运、水产品、休闲娱乐等。这些功能虽然对于人的生存与社会发展都必不可少,但在现实中却可能发生冲突。

基于它的“多用途”,水污染涉及人的生存与发展的方方面面,也关乎政府管理的大部分部门。

另一方面,水具有流域性,在管理上与行政区划有着矛盾。许多水污染问题往往是因为涉及地方利益竞争而产生的。

同时,对于我国而言,水还面临着“水多(涝)、水少(旱)、水脏、水廉(价格)”交织,水质、水量密不可分等矛盾。

在这些特性的影响下,一路走来,调研组发现一些问题具有普遍性:

比如,部门职能存在交叉重叠。仅在排污口管理中,就有水利部门管理的“入河排污口”、环保部门管理的“排污口”、住建部门管理的“入管网排污口”,但是出现问题追责时,往往互相推诿。

湖北省反映,过去有相关职能部门代地方政府“受过”的情况;广东省反映,位于流域下游的广东省与广西、福建、湖南等处于流域上游的省份在跨界水污染突发事件应对、涉水产业布局、生态补偿等方面很难协调……

这些事例让调研组成员们陷入深深思考———在“多龙治水”是客观现实,取消行政区划、由一个部门“包打天下”不切实际的背景下,如何协调各方关系,明确法律责任?

全国政协委员、中科院南京分院院长周健民多年持续关注水污染防治问题。他指出,如果涉水各部门均根据自身需要制定各自管理目标,虽然从形式上看,都在履责监管,但目标的冲突必然带来实际管理上的不协同。

“应该摒弃‘主管与分管’‘统管与配合’的部门分割管理体制,建立‘整合式执法’体制。”他解释说,要对涉水相关部门职能进行整合式列举,使各部门依法根据自身的职能定位和责任范围,适时、适当、适度参与水环境质量改善工作。并通过召开联席会议、执法信息通报、联合执法、交叉执法、跨区执法等具体形式,建立必要的执法协调、协作机制。

全国政协委员、环境保护部南京环保所所长高吉喜指出,目前水污染防治法修订草案存在“有职权无职责、有权利(力)无义务”问题。“应进一步完善政府问责机制,其中命令性规定、禁止性规定补充对应的法律后果和法律责任,明确水环境质量不达标地方政府的法律责任。”

全国政协委员、水利部水利电力设计规划总院副院长李原园认为,此次法律的修订应强调“以流域为单元”。特别是在规划中,明确区域规划应服从流域规划。他建议,“在不设立新的流域管理机构基础上,明确现行流域机构的主体作用,并赋予流域管理机构水行政和水环境行政的综合执法权。”

增减兼顾

在水污染治理的体制创新方面,湖北长期走在全国的前列,特别是先行先试出台了多部地方性法规,已经基本形成了较为完备的地方水事立法体系。

全国政协委员、湖北省政协原副主席郑心穗在介绍湖北省经验时提到,湖北地方实践证明,继续加大对污染物减排的制度设计固然重要,但不能忽视水体自净能力的恢复与提升的意义。他认为,只有综合采取加大生态保护和修复力度,扩大湖泊、湿地面积,实施生态补偿等多种“增容”举措,与既有的“减排”措施形成制度合力,才能实现水保护的目标。

委员们对此纷纷表示赞同。他们指出,如果将水污染防治法的定位仅限于“污染治理”,事实上很难实现水生态保护的目标。

“比如,导致中国水污染的原因不仅在于污水排放量大,而且还在于确保水体维持最低水环境的水量因上游截流而太少。像太湖流域、滇池以及武汉东湖、杭州西湖等湖泊水污染治理无一不是在减排的同时采取引水入湖补充水量的措施。”作为环境法学领域的专家,北京大学法学院教授汪劲全程参与了调研和座谈会的交流。他建议,在协调水的开发利用和生态保护上,要确立流域水域维持最低承载能力的标准及其保障措施。

在调研与交流中,委员达成了共识———此次修法应以立法形式确定“水环境质量”概念。以水环境质量管理目标为导向,以保障生态承载能力为核心,处理好“水生态保护”与“污染防治”的关系。

中国环境科学研究院副院长郑丙辉认为,这个目标的实现离不开水环境标准体系的建立,但是目前这方面还存在很多空白,亟须丰富标准体系的内容。

此外,吕忠梅委员建议,应在立法宗旨中增加“保障人群健康”的内容,为完善饮用水安全制度提供价值依据;在确定政府职能时,明确相关涉水管理部门在开发利用水功能、建设维护水工程过程中的维持水生态平衡、预防和治理水污染的职责权限。

多元共治

法律责任规定到位、执行到位,法律才有威慑力,才能长出“牙齿”。

除了法律上责任的设定,全国政协委员、安徽省高级人民法院副院长汪利民认为,让法律真正落地,仅靠行政机关上下级监督是不够的。“要重视环境司法监督的意义,加强水环境行政与水环境司法之间的制度衔接。”

例如针对地方、部门利益之间的推诿扯皮,他提出可以确立水环境公益诉讼及诉前督促制度;同时大力推进跨区划法院的建设,解决跨行政区划水环境纠纷的主客场问题。

全国政协委员、郑州市人民检察院副检察长朱专兴也认为,检察机关提起环境公益诉讼制度在实践中已得到有益探索,应当在修法过程中总结相关实践经验,促使该制度进一步落地。

此外,委员们一致认为,水污染防治要充分调动起公众的力量。

全国政协委员、中华全国律师协会会长王俊峰建议,本次修法应该对水环境信息公开和公众参与相关内容进行专章规定。“明确规定政府和企业的信息公开义务,鼓励企业自愿性信息公开,详细规定企业强制信息公开的内容、范围,切实保障公众知情权、水环境事务参与权和获得司法救助的权利。”

“还要建立水环境信息违法行为档案制度。”王俊峰委员说,将环保诚信档案向社会公开,并作为财政支持、政府采购、银行信贷、外贸出口、企业信用、上市融资、著名商标和名牌产品认定的重要依据。

在全国政协委员、河海大学副校长陈星莺看来,长期以来,我国水污染防治立法中普遍采取的是“命令—控制型”手段,强调限制和禁止。“不妨借鉴国际范围内的成功经验,增添经济激励的内容。”她建议,可以通过法律释放财政、政府采购、价格、奖励、补贴等经济信号,有效引导企事业单位和其他生产经营者主动承担水环境保护责任,自觉履行防治水污染义务。

补短堵漏

通过调研,委员们发现水污染防治法草案目前存在的另一个重要问题是“仍然用着以‘城市、工业’为中心的模式,对农业农村面源污染的治理缺乏认识和具有可操作性的措施。

作为长期从事农业管理的专家,全国政协委员、广东省农业厅副厅长程萍指出,面对农业农村面源污染分散性、隐蔽性、随机性、广泛性、不易监测和难于量化等特点,如果仍坚持“一刀切”的思路来应对千差万别的面源污染,“往往耗费巨大、收效甚微”。

比如,草案中农业面源污染治理主体仍是“县级以上地方人民政府”、“县级以上地方人民政府环境主管部门”,但绝大部分农村乡镇没有专门环保机构和人员,导致现实中面源污染无人管,环保咨询无处问。“建议建立乡镇环保所,作为环保主管部门派出单位,实行农村水环境保护的垂直管理。”

全国政协委员温香彩长期在中国环境监测总站工作,她对环境监测信息工作中存在的“重复建设、信息壁垒、数据不一致”等问题忧心忡忡。她提出,应该在修法中明确规定,建立环境监测信息共享机制条款;建立统一的监测标准,数据互通共享。

全国政协委员、重庆市政协副主席杨天怡对监测信息工作也非常关注。针对目前存在的环境数据造假的问题,他认为,国家应通过财政等手段支持建立、健全独立的国家水质监测网;对人为修改原始监测数据的问题,明确相关行为的处罚责任。

水的系统性不仅体现为上下游、左右岸,地下水和地表水也是相互连通的。

全国政协委员、天津市政协副秘书长沈奎林专门提到了地下水问题。“相比于地表水,地下水在法律法规制定、质量标准体系完善和监管体系建设等方面非常滞后。”他提出,借助此次修法应当补充并完善地下水环境质量标准体系,开展地下水污染防治专项行动。

此外,全国政协委员、全国律师协会副会长朱征夫还对排污许可证制度的实施提出具体建议:“要明确排污许可证适用范围、核发程序、法律效力、载明内容等核心要求。在法律责任中对无证排污或不按证排污的违法行为适用‘按日计罚’标准。”

对于修正案草案增设了船舶水污染防治的意见,“这是非常必要的,但也有一些问题需要完善。”全国政协委员、民革辽宁省委主委施中岩提出,应在“各司其职、各负其责”的基础上,建立“涉船”相关职能部门之间的协调、协作机制;并且进一步明确港口、码头、装卸站和船舶修造厂的水污染防治主体责任……

两个多小时过去了,委员、专家们的讨论依然意犹未尽。言之切切的背后是每个人心中沉甸甸的责任感,点点建议汇聚成“呵护好生命之源”的心愿。

会议虽会结束,但可以确信这份关注与呼吁不会停息