目前,重点领域的国企混改试点正分批次进行,有望在具体落实、民企激励、国企治理结构等方面先行先试,取得突破,积累可复制推广的经验,带动国企国资改革全面纵深推进。

混改试点密集启动,股权结构将有实质变化。目前,混合所有制改革第一批试点的9家企业方案已基本批复;第二批10家试点企业名单拟近期批复,预计年内将取得阶段性进展;第三批试点也着手启动了遴选工作。从股权结构看,试点企业混改后股权结构都将发生质地变化,有的从国有独资改为国有绝对控股,有的从国有绝对控股改为国有相对控股。

三批试点涉及领域广泛,全局带动性强。对于前两批19家试点企业,从行业领域看,涉及配售电、电力装备、高速铁路、铁路装备、航空物流、民航信息服务、基础电信、国防军工、重要商品、金融等重点领域,特别是国防军工领域较多。对于第三批试点,可以从近日发布的《关于2017年深化经济体制改革重点工作的意见》中窥见一斑,《意见》提出,加大电力、油气等重点行业改革力度。可见,前三批改革涉及电力、油气、铁路、民航、电信、国防、金融等重点领域。随着垄断领域央企率先破题,将“以点带面”式地带动其他关键性领域国企混改,最终扩散至全行业。可以预见,2017年国企混改将会在数量、层级及深度等方面寻求更大突破。

试点领域大都是垄断行业,潜在利润激发民企参与。选择的试点企业(例如中石油)表现出高度垂直一体化和水平一体化的特征。垂直一体化导致行业资本和人员流动性下降,企业内部管理成本相对市场交易成本不断提高;高度水平一体化导致缺乏企业间竞争,增加了企业监管成本。这些垄断行业往往具有较高的利润,而民间资本长期无法进入。通过混改的形式引入民资,一是可以强化市场配置资源的能力,提高国资保值增值能力;二是可以向民资让利,调动民资参与混改的积极性。

采用“一企一策”的方式,可以多方面探索和积累普遍性的经验。每家试点企业均会制定改革方案,并要获得监管部门的广泛论证。既保证了差异化企业的个性化改革需求,又可以从中总结各个改革举措的适用性并比较优劣,得到企业特征与改革举措之间的对应关系,可以根据企业不同特征选择不同举措的排列组合,进而对以后的国企混改提供最有效的、针对性强的改革方案。这样就可以用最短时间积累出各种改革经验,总结出可复制可推广的普遍性经验,加快国企混改进程。

对于加快混改试点工作的政策建议,笔者认为,首先应建立容错机制,加快相关试点方案的落实。应尽快推进落实容错机制,使试点央企放下包袱,解放思想,大胆尝试,完善国企改革中的容错机制建设。在强调追责的同时,也要注意保护改革者,宽容失误者,充分保护好国企混改主体的积极性。国企高管只要是坚持科学改革的方向,并按照法定决策程序实施的改革举措,都应该依法保护。即使事后证实改革不成功,只要当事人不存在主观故意或牟取私利,合法行为应受到制度保障。对有争议的国企改革追责问题,成立以法律、财务、审计、管理等专业人士和企业家为主的专家组,依据商业原则进行评判,评判结果作为是追责还是免责的重要依据。

其次,主动向民资开放竞争性领域,激发民资积极性。国企改革的重要任务是开放竞争性业务、破除行政垄断、打破市场垄断。而混改的重要内容就是引进民间资本。因此,重点领域的混改试点,应该尽可能向民资开放,向民资让利。不仅从国企自身改革的紧迫性和现实性出发,也要从民企参与的意愿上多做考虑,在一些竞争性领域发挥民企的比较优势,实现双赢。需要强调的是,向民资适度让利是社会福利最大化的结果,并不等同于国资流失,相反还会提升国资的增值力,有效放大国资的带动力。一般而言,靠近终端市场的环节,资源垄断和技术垄断都相对较弱,且市场化基础更好,民资反应更加灵敏,可以优先改革。

第三,将民资真正嵌入企业框架,改善国企治理结构。国企混改涉及多元产权主体,应该强化各方的契约意识,履行现代企业制度。一是以建立规范有效的董事会为重点进行公司制改革,规范法人治理结构。二是建立有效保护中小股东话语权和利益的机制,加强和改进外派监事会制度,保障民资出资人对关键业务、重点领域和重要事项的知情权和监督权。三是加强对民资社会责任建设的引导及监管,对于民资破坏市场秩序和社会稳定的行为要强化责任追究。

第四,改革试点的力度应不断加大,并及时向全国推广。从经济学上讲,优先改革的企业具有制度红利,而随着改革的推进,这一优先权将逐渐被稀释,所以保持红利的办法只能是不断深化改革。要为“改”而“混”、不能为“混”而“混”,混改是手段,核心是深化改革。重点领域混改试点,应该在推动“1+N”文件落地见效方面大胆试点、走得更远。同时,要积极跟踪试点实施情况,及时梳理解决实施中存在的关键问题,并委托第三方机构分批对试点工作进展进行评估,总结制度性经验。按照“边试点、边总结、边推广”的原则,对于成熟的经验可以直接推广到全国,具备条件的还可以通过法律法规的形式固定下来,进一步发挥混合所有制改革在国企改革中的突破口作用。(中国宏观经济研究中心为华侨大学与中国社科院财经战略研究院共建)