美国“退群”：联合国教科文组织的改革困境

后美国时代的工作如何开展，美国留下的真空如何填补，对于联合国教科文组织来说，这是一个巨大的问号

文/张腾军

“战争起源于人之思想，故务需于人之思想中筑起保卫和平之屏障。”这句美国诗人麦克利什的名言，镌刻在联合国教科文组织总部大楼前的石碑上，提醒世人和平理念之可贵。近日，该组织总干事博科娃引用了这句话，劝告刚刚宣布退出的美国“勿忘初心”。在长达1064个词的声明中，博科娃连用三个“深表遗憾”、五个“我相信”、三个“损失”等排比句表达了其对美国退出的严重失望。相比之下，美国国务院关于退出的声明仅有短短147个词。

10月12日，美国以拖欠会费不断上升、联合国教科文组织缺乏根本性的变革以及持续存在的反以色列偏见为由，宣布退出教科文组织。这则消息引发国际舆论的广泛关注，但当事国美国国内的舆论却波澜不惊，美媒的同期新闻头条是加州山火与好莱坞大亨韦恩斯坦的性丑闻。主流媒体对此的观点多为中立或支持，《华尔街日报》专门发表一篇社论认为此举是正确的决定。美国对教科文组织的态度可见一斑。而擅长推特外交的美国总统特朗普，甚至都未就此事发出一条推特。

纠葛的历史与现实

在联合国教科文组织走过的71个年头里，其与创始成员国美国的关系龃龉不断。1983年，里根政府就宣布退出该组织，理由是该组织过于政治化，潜台词是其亲苏、反以的倾向，英国与新加坡也随之共同退出，导致联合国教科文组织的经费一度紧张。到了2002年，小布什政府重新加入，承诺“充分参与推进人权、宽容与学习的使命”。但小布什政府的决定更像是因应反恐战略调整的策略之举，此后双方的分歧并未因美国的回归而得到弥合。

2011年，联合国教科文组织将巴勒斯坦发展为第195个成员国，此举触发了美国早在1996年通过的一项修正案，该修正案要求美国停止资助所有接受巴勒斯坦为成员的联合国机构。自那时起，美国便不再缴纳会费，截至目前欠款已达5.5亿美元。到2018年12月31日美国退出正式生效时，总欠款将超过6亿。

在联合国教科文组织内部愈演愈烈的巴以问题是美国与教科文组织关系此番走向破裂的导火索。近年来，该组织陆续通过决议将伯利恒的圣诞教堂列入世界文化遗产名录，谴责以色列在耶路撒冷老城的“侵略”行为，将以色列称为耶路撒冷城的“占领国”，今年7月，以色列控制下约旦河西岸的希伯伦老城申遗成功，这些举动引发以色列及亲以力量的强烈不满。作为以色列的坚定盟友，美国必须有所表示。

事实上，不准备偿还拖欠会费的特朗普政府早有退出联合国教科文组织的想法，但在该组织换届选举的当口宣布这一决定，显然是深思熟虑之举。表面上美国指责联合国教科文组织过于官僚主义和政治化，是在为以色列出气，但深层原因则是美国对自身在该组织中的地位和角色不满。在缩减国际事务支出的大背景下，退出不仅能节省预算，而且可给下一任接班人传递信号，显示美国的权威。

美国官员透露，美国将作为观察员参与工作，未来如联合国教科文组织能采取相应的改革，美国可重新审视这一决定，这实际上赋予其进退自如的灵活空间。

政治化的机构

联合国教科文组织作为联合国旗下的重要机构，以“通过促进各国在教育、科学、文化上的合作，为实现和平与安全做出贡献”为使命，成立以来在促进和平与可持续发展、减贫、推动文化多样性、实现全民教育、文化与自然遗产保护等方面取得了十分突出的成绩，美国也在其中扮演了重要作用。如今这种“因噎废食”的做法显然有悖于美国长期以来坚持的价值观。

不过，美国退出固然有其一套说辞，但撇开敏感的巴以问题，该组织也确实存在诸多饱受诟病的顽疾。归结而言，主要分为两类：一是结构性的问题；二是政治性的问题。

机构与人员臃肿、决策低效是联合国教科文组织的一个显著特征。该组织的组织架构是大会、执行局和秘书处三层。大会为最高机构，每两年举行一次，制定组织政策和工作路线。执行局负责组织的监督和管理，委员由大会产生。秘书处负责日常工作，并在全球各地设立了上百个办事处。此外还有诸多附属机构与中心。据官方统计，截至2017年6月，该组织的工作人员数量达到了2107人。长期以来，由于组织内部僵化，机构愈发臃肿，人才评估考核机制形同虚设，事务性报告程序与规定过多，辩论程序冗长，而各国投票权重一致，导致官僚主义盛行，大会内部搞小团体主义，决策十分低效。

同时，在经费并不充裕的情况下，联合国教科文组织仍试图在更多领域开展活动以扩大影响，从而使得本应得到重视的项目和议题得不到足够的经费支持，许多项目成为走过场的形式工程。管理层过多投入行政事务，而缺乏与各下级机构办事处的协调，也影响到项目的落实及后续反馈。

2010年，联合国教科文组织委托外部机构对自身问题进行评估，评估报告提出86条建议，该组织对照问题及建议进行了改革。到2013年，其中的七十条建议已被采纳实施，但多数为程序性的改革，机构层面的调整仍在进行中。

除了组织结构上的问题，更为外界所关注的是“政治化”问题。美以等国指责阿拉伯国家将巴以问题塞入大会议程，无端制造矛盾。这只是事实的一部分。其实美国等西方国家也试图加塞自身议程，如克里米亚问题。应该说，成员国在联合国教科文组织中各有盘算，并非专注于组织事业。于是，该组织大会的议程年年翻新，“无所不包”，看似更像联合国大会。

在官僚习气的影响之下，成员国越发介入组织内部事务，如人事安排与巧立名目。成员国为扩大其在内部的影响，千方百计推选本国人员进入行政部门任职，而较少考虑他们是否胜任。这种暗地里的角力甚至波及总干事的竞选，例如，多任总干事为外交官出身，而非教育、科学或文化领域的专家。

由于联合国教科文组织总部设在法国巴黎，与纽约、日内瓦等城市相比，巴黎的国际组织较少，因而各国派往组织的代表团得以专注于组织事务，这一方面有助于工作的开展，但同时也加剧了各国追求自身利益的倾向。同时，设在各国和地区的办事处，尽管数量众多，但人员配备不齐，并且多由当地人组成，这也就使得各国政府对办事处工作的影响较大，相关人员难以向组织进行有价值的反馈与建议。

自博科娃就任总干事以来，联合国教科文组织努力在关注重点事务、提高项目效率、增强与联合国的联系、发展广泛的伙伴关系、精简治理结构五个方面进行深入改革，应该说取得了不少成绩。不过，结构性的改革非一日之功，而成员国间的利益争夺更超出管理层的能力范围，未来成效如何尚待观察。

后美国时代

美国退出联合国教科文组织并非个案。特朗普政府上台以来，其外交政策已经与多边主义渐行渐远。曾在小布什政府担任国务院政策规划主任的理查德·哈斯将其归纳为“退出主义”，可谓一针见血。

以色列总理内塔尼亚胡称赞美国此举为“勇敢和道德的决定”，但这个决定留下的不是遗产，而是巨大的会费赤字，对联合国教科文组织显然不是好消息。如博科娃所说，美国的退出是联合国教科文组织、联合国大家庭和多边主义的损失。但从目前来说，联合国教科文组织早已对此有心理准备，正常运营不会受到太大影响。其当下工作的重点更多是稳定军心，努力在组织内部止损，避免更多成员被美国“带走”。

在美国宣布退出的第二天，前法国文化部长奥德丽·阿佐雷在九人竞选中胜出，被提名担任下一任总干事。其最后一轮的对手是卡塔尔人，尽管难以得知这次竞选是否受到美国退出的直接冲击，但面对组织内部林立的山头，新任总干事的工作并不好做。

美国国务院表示，美国在退出之后仍将作为观察员发挥作用。但指望没有投票权的观察员做出多大贡献，也是不切实际的想法。或许对于一些成员国来说，美国不“搞破坏”便是最大的贡献了。

后美国时代的工作如何开展，美国留下的真空如何填补，对于联合国教科文组织来说，这还是一个巨大的问号。而该组织的自身改革将走向何方，也仍存在较多未知数。面对如此繁重的挑战，惟有期盼联合国教科文组织也能“不忘初心”。

(作者系中国国际问题研究院美国研究所助理研究员)