《中国经济周刊》 记者 王红茹｜北京报道

责编：姚冬琴

（本文刊发于《中国经济周刊》2018年第25期）

因为与民众的钱袋子息息相关，关于个人所得税（下称“个税”）的话题一直备受关注。各地出台的与个税有关的优惠政策，也是其中之一。据《中国经济周刊》记者不完全统计，全国至少有24个省级行政区出台了个税免征、个税减免，以及个税奖励的相关优惠政策。各地的这些做法是否合理合法？

至少13省份曾出台个税免征文件

今年年初，黑龙江省出台了《关于进一步做好支持高层次人才创新创业税收服务工作的通知》，该通知系黑龙江省委组织部和省地税局合发的文件，共有15条优惠政策、措施，其中包括对高层次人才本人取得各类奖金减免个人所得税。通知指出，在该省工作的“两院院士”“长江学者”、国家“千人计划”“万人计划”入选者、“国家杰出青年科学基金”获得者、“龙江科技英才”特殊支持计划入选者以及省人才工作领导小组确认的各类高层次人才取得的补助或资助视为省政府颁发的科学技术方面奖金，免征个人所得税。

免征个税的情况，并非只有黑龙江。北京早在2001年和2005年就曾出台过个税免征相关的文件。

2001年，《北京市鼓励留学人员来京创业工作的若干规定实施办法》印发，规定市人民政府对做出突出贡献的留学人员授予荣誉称号并颁发一次性奖金，该项奖金免征个人所得税。

2005年，北京市发改委印发的《关于促进首都金融产业发展的意见》中第二条规定，对市政府授予荣誉称号并给予奖励的金融企业管理人员和专业技术人员，所得奖金免征个人所得税。

此外，山东也在2011年和2016年分别出台了两个个税免征相关文件。其他出台类似文件的省份还有上海、江苏、浙江、安徽、福建、湖南、贵州、海南、甘肃、宁夏等。

仔细研读这些省份出台的个税免征文件，可谓是五花八门。

比如，山东省在2016年出台《关于进一步做好全省引进高层次人才税收服务工作的通知》指出，省人才工作领导小组确认引进的各类高层次人才取得的一次性补助，免予征收个人所得税。

安徽省2012年出台的《关于进一步支持服务业加快发展若干地方税收政策的通知》第十一条指出：科研机构、高等学校转化职务科研成果以股份或出资比例等股权形式给予科技人员的个人奖励，暂不征收个人所得税。

宁夏2016年出台的《宁夏回族自治区招商引资优惠政策（修订）》规定，除了自治区政府授予荣誉称号并给予奖励的人员所得奖金免征个人所得税外，对在高新技术成果转化中做出重大贡献的专业技术人员和管理人员，所得奖金也免征个人所得税。

……

到底哪些情况符合免征个税的条件？根据《中华人民共和国个人所得税法》第四条第一款规定：省级人民政府、国务院部委和中国人民解放军军以上单位，以及外国组织、国际组织颁发的科学、教育、技术、文化、卫生、体育、环境保护等方面的奖金，免征个人所得税。

国家税务总局科研所研究员朱广俊在接受《中国经济周刊》记者采访时表示，各地免征个税如果属于税法释义中的奖金规定，比如针对省级政府部门颁发的奖金等，可以免征个人所得税。但是，有些地方政府把税法中奖金的范围扩大了，从而使税法第四条第一款的边界被无限延伸，有滥用税法之嫌。因此，各地出台类似文件应当以税收法律、法规明文规定为准，不能擅自扩大解释。

十余省份出台个税奖励、个税返还政策

除了个税免征，各地还出台了不少个税奖励、个税返还政策。据《中国经济周刊》记者不完全统计，自“十五”时期以来，至少有十多个省份出台了个税奖励文件，3个省份出台了个税返还政策。

比如，2008年出台的《天津高新区扶优扶强政策》指出，对企业中年薪（税前）超15万元、担任企业关键职务、签订有5年以上劳动合同的高级管理人才和高级技术人才，予以个人所得税留区部分额度内的奖励，支持方式为前4年按50％比例奖励，第5年按100％奖励，并一次性补齐前4年差额部分。

河北省在2011年出台《关于实施高层次创新创业人才开发“巨人计划”的意见》规定，“巨人”中的领军人才和团队骨干成员年薪在10万元以上的，其个人所得税形成的地方财政收入，3年内奖励给个人。

除了省级政府出台个税奖励政策，一些城市也出台了相关政策。比如2011年武汉市出台的《东湖国家自主创新示范区高级人才个人所得税奖励实施细则（试行）》指出，在东湖高新(9.360, 0.00, 0.00%)区缴纳个人所得税且纳税信用记录良好的高级人才，从2009年1月1日起、连续两年以上，年薪15万元（含）以上，可以按照其上年度所缴纳的工薪个人所得税武汉市、东湖高新区二级地方留成部分100%的标准予以奖励。

再比如，石家庄市2017年出台的石家庄人才新政中，在石家庄连续缴纳个人所得税满3年且年度应纳税工资薪金收入在10万元以上的，其工资薪金个人所得税形成的地方财政收入，3年期满后按现行财政体制奖励给个人。

除了个税奖励，也有一些省份出台了个税返还的优惠政策。据《中国经济周刊》记者不完全统计，至少有3个省份和若干地市出台了个税返还政策。

比如2008年出台的《天津高新区鼓励科技领军人才创新创业暂行办法》中规定，在项目启动实施5年内，对科技领军人才因工资薪金所得而缴纳的个人所得税，在项目税收高新区留成部分的额度内，以返还项目实施企业的方式予以全额奖励。

重庆2010年启动的“人才房”计划提出，符合企业高技术人才要求的，可以用最低价格购买住房，这些人才还将享受（地方留成部分）个税返还政策。

内蒙古2010年出台的《稀土高新技术产业开发区招商引资奖励办法》规定，对在技术创新、科技成果转化、现代企业管理过程中做出突出贡献人员，经自荐、推荐并审核批准后，高新区管委会将按一等奖5万元、二等奖3万元、三等奖2万元给予奖励，同时返还个人所得税。

一些地市也出台了个税返还政策。比如浙江湖州市在2004年出台的《湖州市引进和培养高素质人才的实施办法》，第六条规定：对于引进的符合规定人才，经认定后，其当年缴纳的个人所得税地方留成部分由同级财政返还本人。

不管是个税奖励、个税返还，还是个税缓征，笼统地讲，基本上是将个人所得税的地方分成部分奖励给个人。这些规定和做法是否符合国家相关规定？

地方文件中用个税减免、奖励等说法不规范

对于个人所得税，目前中央与地方政府的分享比例是中央得60%，地方政府得40%。因此，当个人所得税征收上来以后，有些地方为了招商引资、吸引人才，会把地方的个税收入部分或全部返还给纳税人。然而，就是这种减征、免征和缓征的做法，引发争论。

中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇在接受《中国经济周刊》记者采访时表示：“各地的这些个税返还做法或有违反国家有关规定的嫌疑。虽然交了税，但是地方可能会通过奖励等方式，‘返还’一部分或者大部分给个人。凡是跟纳税额挂钩的财政返还都是违规的。个税减免权在中央，地方无权随意减免。”

有专家认为个税奖励违法。国家税务总局税收科学研究所前所长曾国祥认为，按照现有法律，任何借助于个税的名义进行奖励的行为都是不被准许的。他指出，税收法定主义和依法治税是税收的灵魂和生命线。国家凭借社会公共权力，依照法律法规，对纳税人无偿、强制征税，以满足社会公共产品的需要。因此，税收带有明显的法定性、无偿性、强制性和刚性。

也有专家认为个税奖励合法。十三届全国人大财经委副主任委员尹中卿认为：“任何政府没有法律规定不得任意减免税收，所以严格来说，一些地方为了吸引人才、为了吸引投资，在法律规定之外，没有经法定授权，虽然是它本地该得的那部分，它去减征、免征、缓征在法律上都是违法的。但是现在好多地方开始采取奖励，这种是合法的。”

业内看法不一而足。到底哪些合法哪些违法，还得从《个人所得税法》中找答案。

《个人所得税法》第五条第三款规定，经国务院财政部门批准减税的，可以减征个人所得税；2011年修改并实施的《个人所得税法实施条例》第十六条规定：税法第五条所说的减征个人所得税，其减征的幅度和期限由省、自治区、直辖市人民政府规定。

在法律文本中，记者没有找到“个税奖励”“个税返还”等表述。但是，在朱广俊看来，因为地方财政有支出权，地方在实际操作中，并不一定违法。

“地方财政对地方收入有支出权，地方政府执行时都是通过财政支出实现的。地方返还的不是税，而是相当于那些税额的货币，地方政府有权依法以各种名义资助纳税人尤其是企业纳税人。也就是说，地方政府无权出台减免税政策，但可能会以财政支出减少或弥补纳税人支出，数额一致，但不能说是减免税或税收返还。地方文件中说的返还的‘税’，其实只（能）是为了某种目的而给予已缴（应缴）税收负担量的减少的变通说法。”朱广俊说。

一位地方财税部门人士告诉记者，各地财税部门操作个税返还的一般做法是：当属于地方分享的40%的个税上缴地方财政之后，“税率没有变，该怎么算还怎么算，比如个税上缴地方的部分是一万元，需要开一张税票，再开一张财政退库票，开成八九千元，这样返还给纳税人的钱就是八千或者九千元。中间就绕了一个圈子，多开了几张票，个税返还就完成了。这好像是合规的。但对于税务局来说，税收收入由财政退库后总额减少，涉及财政、税务两家计划完成问题。即使此条可协调解决，还有违反税收法律、法规，违反财政法规等违规的嫌疑。另外，还有票证填开违规问题。”

此外，还存在一些明显违规的情况，“如果税务部门不对上缴的全部税收开税票，而是直接把一部分税收减少了，即便是财政返还，但是这样不走财政支出方式的直接减免税，就是违规的。”上述财税人士说。

为什么看似合规的事情，却引发质疑呢？一些地方政府出台的文件的瑕疵显而易见。

在朱广俊看来，一些地方出台的涉及税收的政策文件，无论是出于吸引人才目的，还是出于吸引资金的要求，文件中用减免、奖励等说法都是违规的，地方没有这个权限。

“这些文件表述不严密，违反了法律的管理权限。在文件中，应该写明根据中央或者财政部、国税总局哪个文件，通过财政返还全部或者一部分进行奖励。这样表述就没有问题了。”朱广俊告诉《中国经济周刊》记者，这属于政策文本不规范问题，“涉及税收政策，要按照国家规定的法律性的条文，用法律语言准确地表述，不能含糊，更禁止编造。”

国务院加大力度清理规范税收等优惠政策

国家出台税收优惠政策的本意是好的，但是一些地方却“念歪了经”，影响国家宏观调控政策效果。为严格税收管理、切实规范各类税收等优惠政策，近年来，国务院连发多份文件。

1998年，国务院发布《国务院关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》（国发〔1998〕4号)；紧接着，2000年，国务院发布《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（国发〔2000〕2号）。这两个文件均规定各地区、各部门不得以先征后返或其他减免税手段吸引投资，不得擅自在税收法律、法规明确授予的管理权限之外，更改、调整、变通国家税收政策。

2014年，国务院又发布《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号），规定对违法违规制定与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消。

但是，国家针对重点人群出台个税优惠的政策并没有停止。最新的消息是，下个月，部分科技人员的个人所得税减免或将迎来调整。

5月30日，财政部、国税总局、科技部联合发布《关于科技人员取得职务科技成果转化现金奖励有关个人所得税政策的通知》，明确自2018年7月1日起，依法批准设立的非营利性研究开发机构和高等学校根据《促进科技成果转化法》规定，从职务科技成果转化收入中给予科技人员的现金奖励，可减按50%计入科技人员当月“工资、薪金所得”，依法缴纳个人所得税。

杨志勇对此项政策给予积极评价，“这个减税政策是国家三大部委联合发布的，一大亮点是对于职务科技成果转化收入中给予科技人员的现金奖励给予减免个税，在全国尚属首次。政策的出台充分体现出了我国通过税收激励促进科技创新的政策导向。”