作者:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文

习近平总书记在全国生态环保大会上强调,要持续开展农村人居环境整治行动,打造美丽乡村,为老百姓留住鸟语花香田园风光。

目前,我国很多乡村生态与环境问题比较突出。今年初,中共中央、国务院出台了《关于实施乡村振兴战略的意见》。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》,指出改善农村人居环境、建设美丽宜居乡村,是实施乡村振兴战略的一项重要任务。

笔者认为,当前,要大力推进乡村生态文明建设,探寻符合乡村实际的路径,立足于各地优势和特色,找准工作抓手和突破口,以点带面,把握好工作节奏,稳步推进。具体来说,应注意以下几个方面。

一是依托城市,在城乡融合发展中推进乡村生态文明建设。由于很多农村经济、技术和人才匮乏,基础设施建设不充分、不平衡,因此,可依托城镇化、工业化、信息化和农业现代化,在城乡一体化的进程中提升内部的造血能力,获得外部的经济和技术支持。通过依托城镇的生产、生活和生态需求,有助于稳步提升乡村振兴的农业综合生产能力、提高农业供给质量、乡村自然资源和生态资本加快增值、实现城镇和乡村协同共进。为此,应建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系,在城镇化和工业化的大格局中推进乡村振兴,激发乡村的生态和自然资源资本的活力,加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。只有这样,乡村生产才能得到发展,农民生活才能持久富裕,农村环境才能有效改善,乡村生态文明建设才能有力推进。

二是发展产业,为乡村生态文明建设提供坚强的经济支撑。区域缺乏现代工业和现代服务业的支撑,政府强农、惠农、富农的政策难以到位;乡村缺乏第二产业和第三产业的支撑,即使在政府的帮助下实现道路硬化、村容整治,粉刷一新,但仍难以长久。因此,农村一二三产业融合发展水平要进一步提升,实现乡村经济多元化。在第一产业方面,要立足于乡村资源和基础,发展特色和优势产业,克服同质化,争取做到一村一品一景、一镇一业一强项、一县一态一特色,使产业发展与自然村落相融合。在第二产业方面,要立足于城镇工业园区,依托乡村资源发展特色工业。有了特色和优势产业的集聚,乡村对人才的吸引力才会增强。有了人才的支撑,乡村特色和优势产业才会不断转型升级。在产业转型升级的时代浪潮中,要支持主产区农产品就地加工转化增值。在第三产业方面,可借鉴江苏昆山、浙江湖州等地的乡村建设经验,依托大城市需求,加强快速化的交通网络建设,实施观光园区、森林人家、康养基地、乡村民宿、特色小镇等休闲农业和乡村旅游精品工程,在严格保护中把绿水青山转化为金山银山,实现百姓富、生态美的统一。

城镇化是现代文明社会发展的必然途径,部分乡村空心化会是今后一段时间不得不面临的问题。乡村振兴不是强迫进入城镇的人口返回空心村,而是促进乡村生产发展、生活富裕、生态良好、乡风文明。为此,可以结合乡村产业的发展状况和人口居住情况,合理撤村并点,在发展中解决空心村问题。

三是量体规划,通过“多规合一”形成科学合理的乡村开发利用空间。保留乡愁不是保留破败的乡村和对贫穷的回忆,而是将现代的生产和生活需求融入乡村的生产和生活,同时保护乡村的自然环境和人文风貌。要严守生态红线和历史文化保护线,把文物古迹、传统村落、民族村寨、传统建筑、农业遗迹、灌溉工程遗产与优美的生态融为一体,使村庄形态、自然环境、人文风情和产业发展相得益彰。江苏的周庄、湖南的张谷英村和贵州的荔波就是典型的案例。开展县域乡村建设规划编制或修编时,既要立足长远、顾全大局,统筹城乡发展,也要充分听取村民意见,防止主观臆断或者千篇一律,统筹好生产空间、生活空间和生态空间。乡村生态文明建设的规划要突出重点,分类施策,以建设美丽宜居村庄为导向,以乡村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向。对于县域产业的发展,要做好园区的环境影响评价工作,做好整体的生态环境风险把控,严禁工业和城镇污染向农业农村转移。

四是严格管控,通过乡村生态建设和污染防治倒逼乡村绿色发展。乡村振兴,生态宜居是关键,生态宜业是支撑,因此乡村生态文明建设要严守生态保护红线,统筹保护山水林田湖草,实现绿色兴村。在绿色兴村过程中,要促进现代农村和农业的生态化,发挥农业的生态保护功能,如2018年北京市政府工作报告就指出要突出农业生态功能。在大气污染防治方面,要稳步推进农村散煤替代工作,宜气则气,宜电则电,宜太阳能则太阳能。在水污染防治方面,要按照相关法律法规和《水污染防治行动计划》的要求,开展水生态保护修复,连通河湖水系,对乡村河塘和黑臭水体进行清淤整治,全面提升乡村水体的生态功能。对于畜禽养殖业,要实行废物的资源化,促进养殖经济和环境保护的协调。鼓励和支持乡村兴办环境友好型企业,按照“三线一清单”的要求,在保护文化、旅游、生态等乡村特色产业,保护家庭工场、手工作坊、乡村车间等振兴传统工艺的基础上,继续打击“散乱污”企业,杜绝工业污染“上山下乡”。

五是加强建设,把厕所革命、垃圾集中和污水处理作为乡村生态文明建设的抓手。乡村环境保护基础设施建设,要坚持因地制宜、分类指导,示范先行、有序推进的原则,逐步解决面源污染问题。对于生活垃圾,要按照《农村人居环境整治三年行动计划》的要求,深入推进农村基础设施建设,重点整治垃圾山、垃圾围村、垃圾围坝等现象,基本实现农村生活垃圾处置体系全覆盖。在有条件的地方,可大力推进农村垃圾分类集中统一处置,建立农户分类、专业清扫、村里收集、乡镇转运、区县处置的模式。对于厕所革命,要大力开展乡村户用卫生厕所建设和改造,同步实施粪污治理,加快实现乡村无害化卫生厕所全覆盖。对于生活污水,要因地制宜采用污染治理与资源利用相结合、工程措施与生态措施相结合、集中与分散相结合的建设模式和处理工艺,不宜盲目全部采取污水管网的方式。在城镇周边的乡村,可在城镇污水处理一体化或者对接发展的框架内,予以延伸解决。由于农户支付能力整体有限,推广建设运营和维护经济成本低廉的可复制技术和模式是必要的。要探索低成本的规模化、专业化、社会化的环境污染第三方治理机制,确保各类设施建成并长期稳定运行,防止治理设施“晒太阳”,建设资金“打水漂”。

六是发扬民主,发挥村民和村集体在乡村生态文明建设中的主体作用。纯粹地依靠财政资金推进乡村振兴和生态文明建设并不会长远,要形成“农民筹资筹劳、政府财政奖补、部门投入整合、集体经济补充、社会捐赠赞助”的多元化投入格局。笔者调研发现,凡是乡村生态文明建设好的地方,都是村集体经济发达的地方,也是村党建工作做得好的地方,更是乡贤辈出的地方。因此在乡村生态文明建设中,要发挥党和政府的主导作用。首先,地方党委组织部和统战部要以乡情乡愁为纽带,引导品德高尚、有经济头脑的乡贤以各种形式参与美丽乡村建设和投资,发挥其对于乡村生态文明建设的带动作用。其次,要建立各方共谋、共建、共管、共评、共享机制,保障村民决策权、参与权、监督权,动员村民投身美丽家园建设。建立完善村规民约,将美丽乡村的建设要求,如垃圾分类、生态维护、污水处理、庭院美化等纳入村规民约,发扬村民理事会对于生态文明的宣传教育和环境整治的考评作用。没有人才和智力的支持,美丽乡村建设和乡村振兴将难以持久。为此,要立足本土扶持培养一批农业职业经理人、经纪人、乡村工匠、文化能人、非遗传承人,发挥他们在乡村产业链脱贫中的带头作用。要积极构建示范引领、有钱出钱、有力出力、乡贤出智、村民自治的乡村生态文明建设模式。

七是以点带面,全面、深入开展乡村生态文明体制改革。应按照《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》,发展绿色农业,扩大“绿箱”政策的实施范围和规模;按照《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》的要求,保护生态脆弱区和重点生态区;按照《自然资源统一确权登记办法(试行)》《关于拓展农村宅基地制度改革试点的请示》,推行三权分置和产权流转机制,激发农村要素市场的活力;按照《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》,保护农村土壤环境;按照《湿地保护修复制度方案》,加强生态修复;按照《海岸线保护与利用管理办法》《海域、无居民海岛有偿使用的意见》,开展自然资源的有偿使用;按照《水污染防治法》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》等规定,大力推行河长制、湖长制等。此外,还要按照其他改革文件的部署,推行生态建设和保护以工代赈做法,提供更多生态公益岗位,把脱贫攻坚和生态建设相结合;推进环境污染第三方治理、生态环境损害赔偿制度改革,健全地区间、流域上下游之间横向生态保护补偿机制,探索建立森林碳汇等市场化补偿制度。

乡村面积广、人口多,乡村生态文明建设的好坏事关乡村振兴的成败。只有完善体制、健全制度、创新机制,释放制度红利,吸引各方参与,加强软硬件建设,乡村生态文明才能在城乡协同发展的大格局中不断发展,农业强、农村美、农民富的美丽宜居乡村生态文明建设和乡村振兴目标才能同步实现。