十三届全国人大常委会第四次会议分组审议大气污染防治法执法检查报告等

年底前公布有毒有害大气污染物名录

孟亚旭

十三届全国人大常委会第四次会议7月9日上午在北京人民大会堂举行。全国人大常委会委员长栗战书作全国人大常委会执法检查组关于检查大气污染防治法实施情况的报告。

本次常委会系“加开”。按照《全国人大常委会2018年监督工作计划》安排，原定8月常委会听取和审议上述报告，本次比原计划提前一个多月时间。报告用大篇幅指出执法检查中存在的问题，对照大气污染防治法做出的规定，共有20多项未落实到位，共有30多个地方、单位或企业被点名。

执法检查是人大依法开展监督的重要形式，属“法律巡视”。人大在执法检查的全过程、各方面都要以法律为依据，坚持“依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序”的原则， 在宪法法律范围内履职尽责。

今年5月至6月，执法检查组分为4个小组，分赴河南、内蒙古、山西、陕西、山东、河北、安徽、江苏等8个省区开展执法检查，同时委托其他23个省（区、市）人大常委会开展自查。

本次执法检查由栗战书任组长。副组长有5人，分别为全国人大常委会副委员长王晨、沈跃跃、丁仲礼，全国人大常委会秘书长杨振武和全国人大环资委主任委员高虎城。成员由全国人大常委会委员、环资委委员和部分全国人大代表共32人组成。

栗战书介绍，检查组深入26个地市，共召开29次座谈会，听取了地方政府和有关部门汇报，实地查看107个单位和项目。“本次执法检查充分发挥了‘法律巡视’监督利剑作用，敢于动真碰硬，开展随机抽查，深入查找重点地区、重点领域、重点行业存在的突出问题”。

据悉，报告共42页，内容包括“法律实施的总体情况”“存在的主要问题”“原因分析”“意见和建议”以及附件等内容。栗战书在作报告时提到，执法检查组设立了“随机抽查小组”，由全国人大常委会委员、环资委委员、全国人大代表和国务院有关部门司局负责人、省 （区）人大环资委负责人、所到地市相关部门负责人组成，生态环境部区域督察局协助工作。“对于本次执法检查中发现的突出违法问题，将纳入中央环保督察‘回头看’范畴，落实法律责任，依法严肃处理”。

北青报记者了解到，河南、内蒙古、陕西、山东、河北，现场共抽查安阳、郑州、洛阳、包头、鄂尔多斯、西安、咸阳、渭南、滨州、聊城、石家庄、邯郸12市工业企业、施工工地、矿山等38处，发现了不同程度的问题。

对于煤矿及煤场污染、工地扬尘控制、企业排放等问题，随机抽查小组已向当地政府及有关部门当场交办，要求查处并整改到位。对于无法当场完成取证任务、还需进一步核实调查的问题，要求当地政府及有关部门尽快依法完成调查、制订方案，确保问题整改到位。对于涉及矿山生态保护、部门分工及责任落实等深层次问题，则列入中央环保督察“回头看”重要内容，推动地方党委、政府进一步落实整改。

关注

问题1 部分企业固定污染源未纳入监管

栗战书在作报告时指出：“检查中发现，部分地区产业结构偏重、布局偏乱，能源结构调整不到位，运输结构不合理，成为大气污染的主因。”

报告还专门指出了山东、河北、内蒙古、河南四地存在的问题。山东传统产业占全部工业70%，重化工业占传统工业70%。河北邯郸“城中有钢”、石家庄“煤电围城”等问题突出。内蒙古包头重化企业围城，全市建成区面积不足总面积1%，但集聚了全市约90%的钢铁产能、89%的火电装机和90%的稀土产量。河南2017年煤炭消费量占一次能源消费比重73.6%，高出全国13个百分点。

此外，以柴油车为主的公路运输承担了全国约78%的货物发送量、48.6%的货物周转量，而柴油货车污染排放占机动车排放总量60%以上。据统计，河北有柴油货车135.9万辆，占全国柴油货车总量8%；山东有柴油货车172.8万辆，占全国柴油货车总量10.2%，居全国首位。

大气污染防治法要求，排放工业废气的企业应取得排污许可证。但报告显示，许可证发放范围并未涵盖全部排污企业，部分企业固定污染源未纳入监管。此次安徽芜湖和江苏徐州被点名。“安徽芜湖2017年对火电、造纸、水泥、印染等14个行业，仅发放了52张排污许可证；江苏徐州对火电、造纸、钢铁等10个行业仅核发了124张排污许可证。”栗战书说。

目前，国务院排污许可管理条例尚未出台。大气污染防治法第五十八条规定的机动车和非道路移动机械环境保护召回制度没有落实，第七十八条规定的有毒有害大气污染物名录也未出台。报告建议，国务院有关部门尽快建立健全相关制度措施，在2019年年底前出台排污许可管理条例，2020年将排污许可证制度建设成为固定源环境管理核心制度，实现“一证式”管理。市场监管等部门加快建立机动车和非道路移动机械环境保护召回制度，生态环境等部门要在2018年年底前依法制定并公布有毒有害大气污染物名录。

同时，报告鼓励地方在大气污染防治领域先于国家进行立法。2015年修改《立法法》以来，截至2017年12月，新赋予地方立法权的274个设区的市、自治州和不设区的地级市仅出台了14件大气环境保护地方性法规。2018年底前，各省级人大及其常委会要制定或修改大气污染防治相关条例，结合本地实际进一步明确细化上位法规定，实现大气污染防治地方性法规全覆盖。

问题2 个别地方环境质量监测弄虚作假

大气污染防治法要求，环境保护主管部门负责建设与管理大气环境质量监测网。但一些东中部区县和西部大气污染严重城市监控点少、监控网布局不合理。

“个别地方环境质量监测弄虚作假。”栗战书在作报告时说。

报告专门指出了山西临汾的问题。山西省临汾市出现大气环境质量造假窝案，2017年4月至2018年4月，6个国控站点被人为干扰上百次，监测数据严重失真。

根据大气污染防治法，重点排污单位应当对自动监测数据的真实性和准确性负责。但检查中发现，有的企业监测数据不准确，影响治污实效。“陕西金堆城钼业股份有限公司不如实公开自动监测数据，检查组现场检测发现测量浓度与标准样品浓度差异远超误差范围，不符合技术规范。”栗战书说。

报告显示，虽然政府环境信息公开平台已经建立，但是环境监测、污染源监控、监督管理等信息系统兼容互通性不强，信息共享不够。重点企业排污信息公开不到位，公开信息不完整、不准确、不及时。“生态环境部门要强化对监测数据质量控制，依法严惩环境监测数据弄虚作假行为。”栗战书说。

大气污染防治法规定，地方各级政府应当加强民用散煤的管理。目前，我国北方地区每年冬季取暖消耗2亿多吨散煤，据有关部门测算，1吨散煤排放污染物相当于10吨至15吨电煤。

报告提到了山西和陕西存在的相关问题。山西省散煤年消费量大约2000余万吨，存在散煤替代进展缓慢、洁净焦不合格等问题。陕西省关中地区每年散煤燃烧量达2000万吨以上，城市老旧小区、棚户区、城乡结合部和农村地区散煤燃烧大量存在，相关治理工作尚未有效开展。

报告建议，要大力推进散煤治理，以保障北方地区冬季清洁取暖为重点，因地制宜、多措并举，稳步推进“煤改气”“煤改电”工作。到2020年采暖季前，在保障能源供应的前提下，基本完成京津冀及周边地区、汾渭平原的平原地区生活和冬季取暖散煤替代。

问题3 存在为迎接检查突击防尘的现象

在机动车污染和油品质量方面也存在监管不到位的情况。“一些地方和部门对重型柴油车准入把关不严，监管力量不足、监管不到位，车辆不正常安装和使用污染控制装置等违法情况比较普遍。”栗战书说，“个别地方存在机动车排放检验机构数据造假现象。”

报告显示，一些城市划定了高污染车辆禁行区和非道路移动机械禁用区，没有有效执法监管和处罚；一些地区油品质量源头管控存在漏洞，对成品油无证生产单位、非法调和成品油行为监管不到位，对流通领域的普通柴油没有明确监管部门、缺乏监管依据。

北青报记者了解到，2017年，有关部门在天津、廊坊、唐山、保定、邢台等五市开展的柴油质量抽检中，合格率仅为47%。

报告建议，工业、市场、生态环境等监管部门要严厉打击生产销售环保不达标车辆、机动车排放检验机构检测弄虚作假行为，严厉打击生产、销售和使用非标车 （船）用燃料行为，彻底清除黑加油站点。

“一些地方为迎接检查，存在突击采取防尘措施的现象。”栗战书说。

大气污染防治法对扬尘污染防治作出规定，明确了地方各级政府和住建、环卫、交通、国土等有关部门的监管职责，建设施工、矿山开采等单位的污染防治责任，规定了扬尘污染防治具体措施。

报告显示，地方政府对城市扬尘精细化管理不够，有关部门在依法管控施工工地，打击矿山开采、建材加工等企业违法行为方面不到位。安阳、鄂尔多斯和西安被点名。河南安阳下堡村北侧山体采石作业没有扬尘治理设施和措施， 已开采区域未开展生态修复。鄂尔多斯露天煤矿抑尘措施普遍不足，扬尘问题突出。西安浐灞生态区雁鸣湖项目，260多亩的施工地面未采取覆盖、洒水等抑尘措施。

问题4 排放不达标车辆长期行驶无人管

报告显示，“执法监管不到位”也是问题之一。“在机动车污染防治中，有的地方公安、环保、交通等部门配合不力，排放不达标车辆长期行驶无人监管。”栗战书说。

报告显示，2018年1月至5月，安徽省公安机关开展了专项整治行动，共查处逾期未检验交通违法行为14.7万起，逾期未办理报废手续交通违法行为864起。

大气污染防治法规定，对驾驶排放检验不合格的机动车上路行驶的，由公安交通管理部门依法予以处罚。“但直到2017年5月1日，公安部交管局才增设超标排放处罚全国统一代码，各地实施进展不一，存在超标车辆异地处罚难的问题。”栗战书说，“一些地方反映，对超标排放机动车的处罚措施仅限于行政罚款，起不到威慑作用。”

报告显示，按日计罚、查封扣押、限产停产、行政拘留等法律强制措施的执法规范和解释不足，造成基层执法人员执法依据不充分。行政强制措施地区之间、企业之间执行不统一，有的企业反映不公平。不少地方主动承认治理工作存在“上热、中温、下冷”现象，污染治理压力和责任逐级递减及“政热企冷”等问题较为突出。“有的地方在项目把关、破解难题、执法监督等方面缺乏真抓实干的决心和狠劲。”栗战书说。

汾渭平原近年来PM2.5浓度不降反升，2017年汾渭平原 PM2.5年平均浓度为68微克/立方米，采暖季 PM2.5平均浓度为100微克/立方米，优良天数比例均值为50.6%，在全国排位靠后。山西曾将焦化产能调整重组作为振兴产业的重要措施，但调整重组效果十分有限。陕西治污降霾年度行动方案确定的任务完成情况不够理想，相关考核问责不严，发挥作用有限。

大气污染防治法规定了企事业单位和其他生产经营者应当防止、减少大气污染，对所造成的损害依法承担责任。但部分企业污染防治不主动、不自觉，管理粗放，设施不健全，超标排污问题突出。一些企业采取“昼伏夜出”等方式逃避监管，违法偷排等现象屡禁不止，甚至被责令停产整治却违法恢复生产。

检查中发现，一些地方政府和部门在汇报和自查报告中谈工作成绩多，对问题说得少、缺乏深入分析研究。“检查组看到的多是以治理成效和经验为主的好典型，随机抽查企业发现不同程度地存在违法问题。”栗战书说。

报告还显示，一些地方不同层级防治污染的工作要求“上下一般粗”，安排部署多、政策文件多、口头表态多，实际工作中的落实情况层层递减。

纵深

检查组给地方政府负责人出考题

北青报记者注意到，执法检查组在一些省（区）检查期间，就大气污染防治法学习贯彻情况分别对省（区）政府相关部门、部分地市政府相关部门及企业负责人进行了问卷调查。

调查问卷采取主观题和客观题两种形式，采用半开卷、不记名方式作答。

客观题分为“政府部门法律责任问卷”和“企业法律责任问卷”两种，各10道题，分别从考核评价、约谈和区域限批、排污许可、监测与执法、联防联控、应急响应等大气污染防治法规定的主要法律制度、政府和企业违法责任等方面进行设计，问卷涵盖燃煤、工业、机动车、农业等主要领域。

主观题共20道，主要从大气污染防治法法律制度落实情况、法律责任落实情况、依法推进解决大气污染突出问题情况等内容进行设计。

政府部门法律责任问卷共调查政府相关部门负责人125名，其中省政府相关部门负责人101名，地市政府相关部门负责人24名。

企业法律责任问卷共调查企业负责人15名。主观题调查问卷共发放25份，回收25份。

但在问卷调查中，125位政府部门负责人只有39位全部答对，正确率为31.2%。企业法律责任问卷正确率更低，15位企业负责人无一全部答对。“执法检查期间的问卷调查显示，一些地方政府部门和企业没有组织好对大气污染防治法的学习宣传，部门负责人对法律的了解和认识模糊，企业干部职工对法律主要制度规定不了解。”栗战书说。

距上次常委会闭幕仅仅相隔17天

按照《全国人民代表大会常务委员会议事规则》规定：“全国人民代表大会常务委员会会议一般每两个月举行一次，有特殊需要时，可临时召集会议。”

按照惯例，全国人大常委会会议召开时间一般在双月下旬。每次常委会的会期，根据会议议程多少确定，一般为5天左右。

而6月22日，十三届全国人大常委会第三次会议刚刚闭幕，本次常委会召开的时间，与上一次常委会闭幕相隔仅17天。

北青报记者注意到，十二届全国人大常委会共加开过两次常委会会议。

2016年9月13日，十二届全国人大常委会第二十二次会议闭幕不到半个月，十二届全国人大常委会第二十三次会议召开。那次会议主要针对辽宁拉票贿选案，表决通过了关于辽宁省人大选举产生的部分十二届全国人大代表当选无效的报告、关于成立辽宁省十二届人大七次会议筹备组的决定。

今年1月29日，十二届全国人大常委会第三十二次会议召开，这次会议距离上一次常委会闭幕仅1个月。会议通过了全国人大常委会关于提请审议宪法修正案草案的议案和宪法修正案草案，决定提请十三届全国人大一次会议审议。

本次“临时加开”的常委会主要围绕环保问题。常委会将审议全国人大常委会执法检查组关于检查大气污染防治法实施情况的报告，审议全国人大环资委关于提请审议全国人大常委会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议草案的议案。

本版文/本报记者 孟亚旭