作者:生态环境部环境规划院风险与损害鉴定中心 刘静、马国霞、齐霁

6月24日,《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》发布,提出“落实领导干部生态文明建设责任制,严格实行党政同责、一岗双责”“强化考核问责”。各级党委和政府主要负责人是本行政区域生态环境保护第一责任人,肩负着国家和人民群众的期望;追责问责关乎基层领导干部的职业前程,必须慎重客观对待,让损害者、追责者“服气”是重中之重。建立科学合理的生态环境质量考核体系,是衡量“党政同责”“一岗双责”的尺度和准绳,对构建生态文明体系、建设美丽中国具有重要意义。

针对我国经济社会发展中存在的资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等问题,党中央、国务院提出了通过制度手段从根本上进行扭转的要求。2015年9月,国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》,提出了生态文明体制建设的“四梁八柱”,要求到2020年,构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等8项制度构成的生态文明制度体系。对生态环境质量客观评价是核心且具有难度的工作,也是责任落实的基础。评价考核的尺度要公正客观,为完善自然资源消耗、损害与经济效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度提供信息基础。

领导干部责任追究制度在实际管理中存在的主要问题

为了让保护生态环境质量成为领导干部的刚性约束,推进自然资源资产离任审计制度,除了区域性尝试,目前我国还未建立统一的国家标准和方法。同时,与之相应的领导干部责任追究制度设计有一些问题亟待解决。

一是自然资源与生态环境、与生态环境质量之间的相互关系亟待进一步厘清。

自然资源资产离任审计制度要求通过编制自然资源相关的资产负债表来建立领导干部的自然资源责任追究机制。厘清自然资源与生态环境、与生态环境质量之间的相互关系是非常重要的工作。除了国际上和国内科学研究定义外,我国在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出“自然资源范畴不仅包括矿藏、森林、草原等,也包括作为生态系统和聚居环境的环境资源,如空气、水体、湿地、海洋等生态空间”。这个定义本质上明确了自然资源的概念,涵盖各类生态系统及环境资源。生态系统包括湿地、珊瑚礁、草原、矿藏、森林等,而环境资源,则是指承载这些生态系统的各类介质,如土壤、水、海洋、大气等,这些构成了通常所说的生态环境。生态环境质量则反映了自然资源或生态环境所提供的服务功能的好坏水平,能从自然资源或生态环境中获得的人类福祉的优劣。生态环境质量是生态文明体制“四梁八柱”的基础与核心,而自然资源则是生态环境质量的基础和核心,倘若自然资源与生态环境质量之间的联系与区别不能明确,将会带来很多问题。比如自然资源的范围不能有效界定和识别,将影响领导干部责任追究制度中相关职能范围和权限。

再比如,作为衔接地表水和海洋的枢纽,入海河口(以下简称为河口)对近岸海域的生态环境质量至关重要。目前,国际上美国、澳大利亚等国家通常把河口作为独立的水体单元进行管理,而我国目前出台的一些国家或行业标准,划分方法迥异,而且很多划分方法割裂了咸淡水生物及红树林、盐碱地、滩涂等生态系统的完整性。由于历史原因,我国大部分地区仍采用河海划界的方式进行管理,同一个水体一边是河一边是海,河海划分方法不同,考核指标、标准均不相同,不仅影响近岸海域环境质量管理的有效性,同时也影响领导干部责任追究制度的客观性和合理性。

二是生态环境质量考核方法有待加大基础科学研究管理应用转化工作。

与国际相比,目前的评价考核存在基础科学研究与实际管理衔接不够的情况,体现在考核指标、标准、方法等方面。比如早在20世纪,国际上开展了大量水生态系统健康的研究工作,在我国通过科研专项工作也有众多相关实践,然而这些科研成果并未有效体现在考核制度体系设计中。同时,《地表水环境质量评价办法(试行)》进行地表水水质评价,主要采用单因子评价法(近岸海域类同),在所有因子中选择最差级别作为水域的水质状况类别,能突出主要污染物,但无法反映水环境的整体污染情况。还有一些生态环境问题是区域流域范围内的,如酸雨问题、气候变暖等,自20世纪80年代以来,二氧化硫排放增加而引起的酸雨已经给我国南方许多区域水体、土壤造成难以估量的生态和经济损失,目前的考核制度都没有体现。

三是生态环境质量考核机制与自然资源责任追究机制不够明晰,仍需进一步加强顶层设计。

领导干部的自然资源责任追究机制理论上是通过编制自然资源相关的资产负债表来实现的,本质上是为了避免过度追求GDP,对自然资源造成损害。追责的过程应该是科学合理的,并且应该能被实物和价值量化的,是可计量、可货币化的。由于每个市县的自然资源禀赋、工业发展路径都是不同的,自然资源责任追究机制的建立需要因地制宜。区域地理、产业结构、能源结构、资源情况等差异,恰恰能通过编制自然资源资产负债表反映出来。

同时,对于有些新任领导干部,特别是当地生态环境问题突出、历史欠账较为严重的区域,一些工作成效不能立刻凸显出来,需要从制度上设置合理的缓冲期,进行人性化和差异化设计,避免由于人员流动造成的考核结果错配现象。同时,由于自然资源资产负债表的编制在我国很多地市还未系统建立,那么在这些地市推行领导干部责任追究制度,难免会带来一些问题,特别是在各部门权限和责任问题上,主要包括权责对等程度以及权责分工。比如,生态环境问题很多涉及国土、水利、农业等部门,很多工作需要其他部门协同处理,但一旦有问题,其他部门不受考核约束。

切实落实领导干部责任追究制度的建议与对策

一是优化并完善顶层制度设计。生态文明建设,从本质上来讲,就是要合理解决生态环境保护与经济社会发展的协调性问题。也就是说,制定生态环境保护相关标准不仅要了解相关自然资源,还要了解污染物在这些自然资源中是如何变化的,然后考虑环境管理的需求和便利性,才能为生态环境保护所用。要加强相关管理工作之间的统筹衔接工作。优化并完善顶层制度设计首当其冲,需深化以保障生态环境质量为出发点、以生态环境质量考核机制与自然资源责任追究机制的衔接工作为核心、以领导干部责任追究制度为抓手的生态文明制度,确保在此基础上开展相关工作,生态文明制度的基础才能更稳固。

二是以构建生态环境质量考核体系为出发点,建立科学合理的领导干部考评制度,让损害者、追责者“服气”。筛选确实能反映生态环保工作绩效的指标、标准和方法,有效融合、贯通生态环境科学基础研究与环境管理工作,综合考虑国际进展和当地实际情况,结合环境科学基础研究是关键。应加强各学科之间的联系,包括涉及的各种环境资源法律、自然科学、环境经济和社会科学等内容。

在实际管理中,尽可能区分由于历史与现状、气候变化与人类活动、环境与生态、自然资源与生态质量等概念和边界不同造成的差异,将土地、矿产、森林、草原、海洋、湿地等自然资源与其生态环境质量统一起来,建立相对统一的方法体系。亟待树立山水林田湖草、统一天上地下、陆域海域进行协同治理的理念,并在实际管理工作中加以有效应用。以切实解决实际生态环境管理问题为切入点,合理编制自然资源资产负债表,通过相应的设计,厘清相应的职责,这是落实“党政同责”“一岗双责”、履职尽责的前提。同时,也能明确各个时期追责期限及责任人,最终实现历史问题历史干部负责、现有问题现在干部负责、未来问题所有干部负责的目标,最大化保障勇于奉献的领导干部的权益。明确各部门各行业对生态环境造成的影响,进而厘清相关管理部门的职责和权限,切实做到让损害者、追责者“服气”。

三是加强领导干部业务水平培训与压力疏导,加强队伍建设。某些地方由于历史欠账较多,有些领导干部特别是新任干部,可能存在刚开展工作便接受约谈问责的现象。对这类领导干部,应及时进行心理疏导,恢复其工作的积极性。决不放过一个官僚主义、监管不力、包庇纵容的领导干部,但也决不伤害一个心系群众、甘于奉献的领导干部。此外,正视领导干部人员受教育水平的差异,完善人员、编制、装备、经费等软硬件配备,在生态文明建设中给予基层工作人员更多的耐心和关爱,从国家层面设计容错纠错机制。加强生态环境保护业务水平的培训和宣传工作,及时将各类环境问题汇总,宣传优秀经验,坚持以习近平生态文明思想为指导,在工作中尽可能做到思想与业务统一、理论与实践统一、国家与基层统一,积极推动生态文明建设,共同携手保护好我们的绿水青山。