中新社北京11月7日电 (记者 庞无忌)在引导经济走向高质量发展之路时，中国首先改变了思维模式，以底线思维为原则，为国土空间开发利用划出三条不可逾越的“红线”。

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》。意见指出，生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。

三条不好划的线

事实上，6年前的中共十八届三中全会就已提出划定生产、生活、生态空间开发管制界限。十九大报告也明确规定完成这三条红线的划定工作。

自然资源部国土空间规划局局长刘国洪7日在一场新闻发布会上透露，目前全国划定永久基本农田15.5亿亩，已完成上图入库、落地到户。北京等14个城市的城镇开发边界划定已完成，其他部分城市形成了初步成果。生态保护红线则还停留在方案阶段，尚未真正落地。

看似简单的“三条线”划定为何耗时数年？刘国洪指出，机构改革之前，三条控制线由各部门分头划定，在划定规程、技术规范和管理规定上缺乏统一标准，划定工作统筹协调也不够，出现了交叉重叠难落地等情况，而且这对后续规范管理和严格监管造成不少矛盾和冲突。

以生态红线为例，自然资源部国土空间规划局副局长孙雪东指出，根据官方近期开展的一项评估，主要存在三大问题，一是规则不明导致的矛盾冲突问题；二是延续了过去自然保护地划定存在的范围不准、边界不清、交叉重叠等问题；三是底数底图不一致，出现了生态保护红线与永久基本农田、城镇开发边界之间的冲突等。

机构改革之后，三条控制线作为“多规合一”的国土空间规划的核心要素和强制性内容，由自然资源部牵头组织，统筹解决空间上的冲突问题。

根据意见提出的目标，到2020年底，结合国土空间规划编制，完成三条控制线划定和落地。

三条线冲突如何协调？

刘国洪指出，下一步工作中，首先必须坚持保护优先、应划尽划，确保将生态功能极重要区域和生态极敏感脆弱区域全部划入生态保护红线。接下来，是解决过去存在的三条线交叉、重叠、冲突难落地等问题。

孙雪东表示，三条控制线实际上是有一定优先级的。在三条控制线出现矛盾时，采取以下处理规则：一是强化底线约束，体现保护优先。生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；最后才是城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。

二是明确调入调出规则。目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。

为了让“三线红线”真正守住底线，自然资源部国土空间规划局副局长张兵在此间指出，意见要求将三条控制线划定和管控情况作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核内容。相关督查等结果也会作为领导干部自然资源资产离任审计、绩效考核、奖惩任免、责任追究的重要依据。(完)