优化特大城市空间 提升南京城市首位度

南京智库联盟课题组

2018年11月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上发表的主旨演讲时提到，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。今年５月，习近平主持中共中央政治局会议审议了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。 作为长三角地区的特大城市，如何抢抓国家推进长三角一体化的机遇，优化南京特大城市空间结构，对提升南京城市首位度具有重要意义。

一、 特大城市空间基本特征

特大城市是指在一定区域内和全国社会经济活动中处于重要地位、具有综合功能或多种主导功能、起着枢纽作用的中心城市，特大城市不仅表现在人口规模和地理范围上，更多体现在城市经济社会发展的高端形态，因此特大城市空间布局具有其独特的特征。

1、 强大的区域带动能力是特大城市功能的重要体现。从全球范围看，特大城市一般都是对区域、国家乃至世界经济社会发展具有强大带动力的城市。东京、悉尼、首尔等特大城市对所在国家的经济贡献率平均都在30%以上。同时，特大城市是经济区域内生产和交换集中的地方，对周围地区产生较强的经济辐射作用，承担国家一定区域范围内的组织和协调区域经济活动职能。因此，特大城市的空间布局必须从区域的角度来考虑，将区域发展融入到城市空间布局的各个方面。

2、 成熟、有序的空间布局结构是特大城市发展的基础。 无论是纽约的同心圈层结构，东京以城市轨道为骨架形成了“一核七心”，还是洛杉矶的“多中心”的城市空间结构，均是城市空间长期不断优化调整的结果，其多心组团、新城建设、轴向发展、绿带隔离等做法无不对城市空间格局的形成以及发展壮大提供良好的发展空间。特大城市一般是按照功能化和现代巨型城市发展的要求进行统筹规划，构建城乡一体的和谐城市发展框架，形成“ 对接全球、全域一体、整体协调、高效安全”的城市空间形态。

3、 产业的高端化、服务化方向是特大城市发展的命脉。特大城市集聚了大量高端产业，通常是新兴产业的发源地。从工业革命以来，尤其是二战以后，世界城市经历了十分相似的变化过程：传统制造业日益衰退，第三次产业迅速扩张，生产性服务业成为经济增长的主要推动力，而金融创新和信息化的迅速发展直接推动了生产性服务业的迅猛发展。在城市产业的空间分布上，生产性服务业向大都市中心地区集中，制造业则逐步向郊外迁移。

4、 城市的管制措施是特大城市发展的保障。大都市区的管制、规划与分工合作孕育出纽约世界级城市的地位；通过划定城市增长边界，设置生态保护区，规定永久性生态绿地与重要的农业生产基地是巴黎城市管制的措施。因此，通过统筹引导、跟踪规划实施等管制措施，从而实现资源整合，保证城市的“精明增长”，促进城市可持续发展。

二、 南京特大城市空间格局及存在问题

2016年9月，时任江苏省委书记李强来南京调研时强调，优先抓好扬子江城市群建设，优先抓好南京发展，提升南京城市首位度和影响力。如何有效提升南京城市首位度，首先要在空间优化下功夫，构建与特大城市相适应的城市空间结构。对照特大城市的基本特征，以及南京城市空间结构的现状，南京初步具有特大城市基本特征，但与真正的特大城市相比仍具有一定的差距。

（一）城市之间联系增多，区域空间协调亟待加强

近年来，南京以强化区域中心城市地位为目标，积极融入长三角城市群建设，以交通等基础设施建设为重点，加强与南京都市圈城市的联系，推进跨界新城建设，使南京的区域中心城市地位得到了强化。但由于长期受条块分割的影响，南京的区域合作交流多是在政府主导下进行的，虽然也取得了一些实质进展，但市场机制主导下的产业、市场直接联系与合作机制尚未形成，区域分工和资源整合未能取得实质突破。尤其是在空间合作开发上，虽然也制定了空间协调规划、规划了一些跨界新城，但由于行政分割，空间合作并未取得实质进展，跨界新城建设也未能有效整合，跨界新城的建设并未对南京空间发展产生实质影响。突出表现在南京东部的仙林地区，作为南京东部地区重要发展板块，仙林副城的开发目前已经面临空间的瓶颈，而与之相临的镇江句容市的宝华地区，虽然空间较为充足，但由于近年房地产大量开发，缺少与仙林地区产业发展相协调，已使得仙林—宝华新城建设面临诸多问题，亟需加强统筹协调或对区划进行调整。

（二）城市发展框架已拉开，组团式结构仍未形成

进入新世纪以来，南京“一城三区”建设取得突破，使南京城市发展空间突破了秦淮河、紫金山和长江三大天然屏障，由老城区+新城区+新市区组成的特大城市空间框架已经形成，增强了南京城市的气势和魅力。 但是空间功能分工有待优化，长期以来，南京功能培育与要素集聚主要集中于主城，被束缚在相对狭小的行政区域内，传统产业的转移扩散与新兴产业发展在空间上受到限制，规划建设的“ 开敞、多心、组团式”空间结构仍未形成。空间布局不够合理，高效资源低效使用、优质空间均质开发、特色区域常规化发展等问题不同程度的存在。新区综合功能尚不完善，大型商业设施仍然集中在老城中，集生产、生活、消费、娱乐等功能为一体的功能区域仍未形成，土地集约化利用水平不高。就业与居住相互分离，增加了新区与老城之间的交通流量，造成新区与老城之间潮汐式交通现象严重。老城保护压力过大，老城建筑风格、建筑的形态、风格和色彩整体性不强，甚至个别高层建筑建在景观特色的敏感地区，造成对老城风貌的永久性破坏，在一定程度上影响了老城原有的肌理和尺度。

（三）生态空间持续改善，而国土开发强度过高

近年来，南京大力推进生态环境建设，全市范围内构建了“四横两纵”的生态网架，划定了生态红线，面积达到155126平方公里，占全市国土面积的235%。 积极推动中心城区增绿，做好游园绿地规划建设。实施了金陵石化及周边地区、大厂地区、梅山钢铁及周边地区、长江二桥至长江三桥沿岸地区等四大片区搬迁改造。到2015年，森林覆盖率达到29%，建成区绿化覆盖率达441%，城区人均公园绿地面积达137平方米，均居全国同类城市前列。但由于国土开发强度较高，土地资源粗放利用仍较严重，对南京生态空间的优化带来一定的压力。2015年， 南京全市建设用地总面积达1864万公顷，占国土总面积的281%，比全省平均水平（208%）高出近8个百分点。土地利用集约程度有待进一步提高，从人均城镇建设用地来看，2015年人均城镇工矿用地为13171平方米/人，超2020年规划指标97平方米/人，较2005年增加904平方米/人。2015年，南京人均耕地仅043亩，远低于全省086亩/人的平均水平，未来城镇化推进和产业结构调整的压力，人多地少矛盾十分突出。目前，南京正处于从“规模化扩张”向“集约化提升”转型的重要关口。从空间布局来看，城市虽然跳出了主城，但一些建设常常突破了允许建设用地的界线，蔓延式的城市空间拓展模式仍在延续，生态绿地不断被蚕食，对南京城市分散组团式发展的总体构架带来了巨大的挑战，影响了“以主城为核心、多心、开敞式”生态空间布局结构的形成。同时，生态网络和重要生态功能区建设还不完善，郊区的生态涵养区和生态廊道仍未形成。今后一个时期，如果不采取更加有力的措施，任由中心城区继续无序蔓延，任由新城区贴着中心城区发展，任由生态隔离带、生态绿楔被不断蚕食，城市将越发陷入“摊大饼”的困境，由此将引发更严重的“城市病”。

（四）创新活力不断释放，创新空间需要重新整合

科技资源是南京最突出的优势资源之一，也是保持南京中高速增长、迈向中高端发展的核心动力。尽管南京研发投入占地区生产总值比重达到30%，全市科技进步贡献率达到61%以上。但全市创新空间和资源使用仍较为分散，产学研合作的深度和广度有待拓展，急需对全市创新空间和创新资源进行全面整合。南京“十三五”规划已明确了建设东南科技创新示范带的战略部署，但由于这一地区分属于多个行政区管辖，东南科技创新示范带的建设还面临很多困境，创新资源配置的体制障碍有待突破，资源分散运作、封闭管理的格局没有真正解决，缺乏相关政策、资金、资源支撑，载体建设、重大项目、人才引进等工作力度也不够，难以发挥创新的引领作用。同时，城市空间布局仍较传统，未能紧扣南京科教创新优势，营造适应科技创新人员创业创新和休闲生活的空间，对南京打造创新型城市具有一定的影响。

（五）城市发展体制尚待完善，空间管理协调难度大

随着南京城市扩展带来的城市空间结构调整，必然要求调整现行的管理体制，以适应城市空间发展的新形势，但从南京目前城市建设管理体制来看，仍然存在一些较为突出的问题。一是近郊镇（街道）域开发模式，未实现空间发展的融合。 市郊区地域大、资源足，长期以来经济发展“镇（街道）域主导”，但随着城市化深入，其弊端也越发明显，由于在规划标准和建设要求方面与主城有较大差距，镇（街道）与镇（街道）之间规划缺乏协同，产业分布碎片化，城市发展面临“二次开发”的矛盾。如近郊的桥北及雨花台、栖霞和江宁等部分地区，虽然与主城距离较近，面上为城市形态，但实际上功能结构等与城市仍有一定差距。二是各城市功能区与行政区相互交错重叠，城区、郊区和新设区等同一空间单元多个行政管理边界犬牙交错，如江北新区目前仍存在多个行政管理主体，南部新城等分属不同的行政区管辖，加大了管理协调难度，提高了行政管理成本，并给市政建设和区域协调带来一定的难度。

三、 南京市国土空间优化的相关建议

根据提升南京城市首位度的要求，按照功能板块建设范围，谋划城市整体空间发展，统筹推进空间、产业和社会一体化发展，构建适应特大城市发展的空间布局结构。

（一）在区域协同中拓展南京城市发展空间

积极对接“一带一路”和世界级长三角城市群建设，抢抓省委省政府推进扬子江城市群建设的契机，在区域协同发展中优化南京空间结构。一是积极争取省委省政府的支持，以增强南京在扬子江城市群中辐射和带动作用为目标，建议借鉴安徽省做强做大合肥的发展经验，调整优化江苏省行政区划，重点推进南京东部和镇江西部地区行政区划调整，以促进南京东部地区发展为重点，加快仙林副城与宝华地区融合，缓解南京东部地区发展空间不足的问题，完善这一地区配套服务，使之成为扬子江城市群辐射带动的增长极。二是加强区域重大基础对接，以轨道交通和快速交通建设为重点，重点推进宁句城际、宁扬城际等交通设施建设，通过交通发展导向，加强宁镇扬发展空间融合，实现南京发展空间拓展。三是着力建设跨界新城，以特色小镇建设为主要目标，重点共建龙潭下蜀滨江新城、六合仪征跨界新城、柘塘博望新城和湖熟郭庄新城等，在真正意义上实现南京区域发展空间融合。

（二）打造宜居宜业的生态空间

将“生态优先”理念融入城市规划、建设和管理全过程，把生态建设作为特大城市建设的重要支撑。一是注重生态环境“系统化、精细化、功能化”建设，促进城市绿地、郊区林地、生态湿地融合，构建“环、楔、廊、园”生态框架，建立完善适应特大型城市的生态发展格局。重点推进滨江生态带、江北新区生态隔离廊道、秦淮河生态带、明外廓环城生态带、环城高速公路生态带等建设，加强楔形绿地建设，改造提升城市公园。二是严格保护功能组团之间绿地空间，按照“多心开敞、轴向组团、拥江发展”的城市空间结构，严禁城市建设侵占组团之间的绿地，保持组团之间生态空间稳定，建设宜居宜业的生产和生活空间。

（三）营造面向科教优势的创新型空间

科学处理好“城市规模”与“城市素质”这对矛盾，在发挥传统优势产业的同时，要通过政策导向、经济杠杆、金融支撑、人才战略、对外合作等重要手段加速南京由“南京制造”向“南京研发”和“南京创意”的转移，力求在5-10年内使城市产业结构和城市素质达到一个新的高度，从根本上甩掉历史积淀下来重化工沉重“包袱”。具体来说，要坚持统筹城市空间、规模、产业三大结构，借鉴美国硅谷“产-学-城”紧密结合的空间布局模式，实施面向科技创新的规划管控措施，推进大学、产业研发区、生态廊道、居住社区、公共空间等紧凑布 局，建立便捷的创新服务网络、优美的创新生态环境、开放的创新交往空间、灵活的创新办公场所，营造适应创新人员生活的城市空间，激发全城创新创业活力。

（四）建设城乡和谐的融合空间

突破以城市主导郊区发展的模式，确立郊区与城市同等的发展地位，加快推进乡村振兴。培育制造业特色名镇（街），推进特色农产品深加工，积极培育和发展具有地方特色和文化传统品牌劳务，增强城乡之间的经济、社会及文化交流，推进城乡“一体化”发展，使郊区域成为南京自然健康食品的供应基地、休闲旅游疗养基地、传统文化体验的精神家园，南京可持续发展的生态屏障。 照农村人口向城市转移的规模和速度，重点建设新城和新市镇等，逐步适度减少农村生活空间，将闲置的农村居民点等复垦整理成农业生产空间或绿色生态空间。加强人口向新市镇和中心村集聚，重点建成一批与中国特色的世界城市要求相适应，特色鲜明、功能完善、宜居宜业、体制机制活、辐射能力强的特色小镇，建成一批有 规模、文明宜居、文化独特的新型农村社区。超前规划建设以地铁站为中心的地铁小镇，通过结合地铁站点与地面商业中心，构建大规模、功能完善的城市空间系统，实现商业功能、交通功能和社会功能的平衡。

（五）调整优化城市规划发展体制

借鉴国内一线或二线特大城市经验，健全城市规划建设体制机制，营造适应特大城市和东部地区重要中心城市发展的管理模式。一是加强“多规融合”，促进城市规划转型与土地利用方式转变相互融合，实现土地与规划的审批程序对接和城市空间“一张图”管理，有效解决土地利用规划与城市发展总体规划不同步甚至冲突的问题。二是彻底改变镇（街）域发展模式。以组团发展为重点，以区划调整为手段，加强城市发展“收权”，彻底改变原有的镇域发展模式，从全市层面来统筹发展，为经济新常态下打破资源瓶颈奠定基础，真正实现“全市一盘棋”，不仅在物理形态上，还要在内涵和功能上，真正实现与中心城区的一体化。 具体来说，重点推进六合与浦口两区合并，一体化建设江北新区，打造南京向安徽、苏北辐射的门户；整合东南科技创新示范带资源，重新整合仙林、栖霞、江宁部分地区的空间布局，在全省打造具有全球影响力的产业科技创新中心和有国际竞争力的先进制造业基地进程中，发挥排头兵作用；整合南部新城空间资源，增强接轨上海、融入长三角城市群、服务长江经济带的能力。

来源：紫金智库