文◎戴秀英

立法协商是社会主义协商民主建设的重要组成部分，人民政协参与立法协商有助于实现协商与决策的相互衔接，提高立法质量。党的十八届三中全会报告首次提出要“深入开展立法协商”，十九届四中全会的《决定》强调要完善人民政协专门协商机构制度。我国当前理论界对立法协商的概念、主体、内容、实效性、运作机制等在理论层面研究的文献很少。本文在人民政协成立70周年历史节点，针对人民政协立法协商制度建设存在法律制度缺失、程序不健全、效力的局限性等问题进行分析研讨，提出完善人民政协立法协商制度体系建设的思考和建议，为推进人民政协立法协商制度化，提高立法质量提供理论依据。

立法协商制度是我国社会主义协商民主体系的重要组成部分，人民政协参与立法协商，既是中国特色多党合作与政治协商的重要内容，也是人民政协履行职能的具体表现形式。党的十八届三中全会报告首次提出要“深人开展立法协商”，十八届四中全会报告进一步指出“要开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。”《中共中央关于加强社会主义协商民主的意见》也指出，要“深人开展立法工作中的协商，制定立法规划、立法工作计划，要广泛听取各方面的意见和建议。”十九届四中全会的《决定》强调要完善人民政协专门协商机构制度，党的文件对立法协商工作提出了明确的要求。但是对于什么是立法协商，立法协商制度建设中还存在哪些问题，如何增强立法协商的实效性等方面的研究较少。本文拟对这些问题进行分析讨论，推进人民政协立法协商制度化发展，提高立法的质量。

一、 立法协商的概念

（一）什么是立法协商

立法协商是指在立法过程中，负责立法起草的部门组织相关公民、团体就立法问题以人民政协为平台，进行平等理性的协商、对话、辩论和说服，并达成共识，最终交由立法机关审议和表决的活动。其特征:一是协商性，即理性对话、商讨；二是平等性，即各方是平等对话，而不是地位不对等的征求意见或咨询；三是政协平台，即以我国人民政协为平台，利用现有制度和实践经验；四是立法前协商，即协商主要是针对草案立法前的协商，并不侵犯立法权。

人民政协立法协商是人民政协与立法机构之间就法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的制定、修改和废止进行协商的专门活动1。人民政协既可以主动组织立法协商，也可以参与立法部门组织的协商。过往的实践以被动参与为主，四中全会《决定》进一步明确人民政协在囯家治理体系中的职能责任，今后人民政协要在尊重人大、政府主导立法的体制下积极作为，适当主动策划、组织立法协商，这将成为立法协商的发展趋势。

(二)立法协商的主体与内容

1. 立法协商的主体。立法协商是主体双方的共同行为，一方是人民政协，另一方则是立法机构。根据我国《立法法》的规定，地方性法规制定的主体有三类:省、自治区、直辖市人大及其常委会，较大的市人大及其常委会，经济特区所在地的省、市人大及其常委会。这三类主体对应的地方政协及其常委会都可以成为立法协商的主体。地方政府规章的制定主体是省、自治区、直辖市和较大的市人民政府，其对应的政协及其常委会也是立法协商的主体。自治条例和单行条例的制定主体是自治区、自治州、自治县的人大，其对应的政协是自治区、州、县的政协。县级政协中只有自治县的政协才可以成为立法协商的主体。部门规章的制定主体是国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构。他们需要立法协商时，根据部门规章草案的内容提请全国政协常委会的各专门委员会进行立法协商，全国政协各专门委员会可以是部门规章立法协商的主体。

根据《政协章程》第27条，政协参加单位和个人“有通过本会会议和组织充分发表各种意见、参加讨论国家大政方针和各该地方重大事务的权利”。立法协商是一项专门活动，各参加单位和个人发表的意见只能代表其所在单位和个人，而不是政协组织整体的意见。因此政协组成单位和个人不是立法协商的主体。

2. 立法协商的内容。根据中央《政协工作意见》，“国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题”是政治协商的最主要内容。人民政协立法协商的内容有三个方面：一是国家和地方的大政方针；二是政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；三是人民群众普遍关心的问题。立法协商的范围非常广，从位阶上说，包括法律法规(草案)、政府或部门规章(草案)，县级以上人民政府制定的规范性文件都可拓展至立法协商的范围内。

二、 我国立法协商的制度现状

（一）立法协商的宪法和法律依据

立法协商在我国具有宪法依据，《宪法》第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”因此，各界及相关公民通过立法协商途径参与立法是“通过各种途径和形式，管理国家事务”的具体化。而以人民政协为平台的立法协商在宪法的序言中亦有依据，宪法序言第十自然段中陈述为“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织……在进行社会主义现代化建设、维护国家统一和团结斗争中，将进一步发挥它的作用……政治协商制度将长期存在和发展”。

立法协商除了具有宪法依据外，还具有法律依据。《立法法》第五条规定:“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”第三十四条规定:“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第三十五条规定:“列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。”第五十八条规定:“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”这些条文均是立法协商的法律依据。立法协商是人民参与立法活动的途径之一。

（二）我国目前的立法协商制度现状

我国立法协商的探索有二十余年。

大连市政协从1995年开始每年对2一3部地方性法规和政府规章草案在人大或政府审议通过之前进行协商；2000年福建省出台《关于加强地方立法协商工作的意见》；2004年南京市出台《关于加强南京市政府立法协商工作的意见》。2007年一2010年出台了《济南市立法前协商工作规则》、杭州市《关于建立政府立法协商机制的实施意见》《政协新疆维吾尔自治区委员会立法协商实施办法》《政协长沙市第十届委员会地方性立法先行协商管理办法》等。2011年成都市政协先后对《成都市就业促进条例》《成都市客运出租车汽车管理条例》《成都市建筑垃圾管理规定》等7个地方专门性法规进行协商论证；2013年北京市政协首次就《北京市大气污染防治条例(草案)》进行立法协商；2014年安徽省颁布了《人大常委会关于加强立法协商协调工作的意见》，青海省出台了《关于深入开展立法协商的实施意见》，就省政协参与省政府重要规章的制订或修订作出明确规定。国家层面几乎没有开展过立法协商，直到2014年3月全国政协主席俞正声主持“安全生产法修正”问题座谈交流时才首开先河。这是全国政协第一次将法律修订作为协商座谈的议题，是首次国家层面的立法协商。随后，全国政协又先后针对2015年《促进科技成果转化法》的修订、2016年《快递条例》的制定、2017年《水污染防治法》的修订开展了立法协商。总之，地方人民政协立法协商的实践探索，为推进人民政协立法协商制度化发展提供了经验和案例2。

三、 人民政协立法协商制度体系建设的思考和建议

四中全会《决定》对发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能、完善人民政协专门协商机构制度提出了明确要求。人民政协立法协商是对立法机构传统立法程序的重要创新和有益补充，有助于提高立法质量。为此建议:

（一）坚持党对立法协商的领导。人民政协参与立法协商，必须在中国共产党的领导下进行，在党的统一领导下推进立法协商在各级立法机关中发展，引领中国立法事业逐步走向科学化、民主化，推进国家治理能力现代化。二是完善中国共产党领导的立法协商制度，执政党领导的立法协商是我国立法协商的重要形式之一，为其他的立法协商形式树立模范。中国共产党要积极主动的开展多种形式的立法协商，及时完善立法协商在过程中出现的细节问题，创新立法协商的开展形式，为法治中国建设立良法，谋发展。

（二）建立国家层面的立法协商制度体系。建议全国政协成立专门小组，调查研究各地政协立法协商的实践，总结提升各地的成果和经验，与全国人大和国务院协商，在适当的时候以顶层设计的方式推出“全国人大、国务院、全国政协立法协商规范”。通过法律来确立立法协商的性质、目的、原则和功能，从协商主体、程序、结果等方面对立法协商进行全面规定，从而推进立法协商的制度化、程序化和规范化。

（三）完善立法协商程序和规范形式。有效的立法协商运行机制，需要科学、完整的操作程序加以保障。立法协商应遵循下列程序:（1）制定协商计划;（2）开展协商调研;（3）组织协商交流;（4）提交协商意见;（5）反馈协商成果。根据目前开展的立法协商的实践和相关文件的要求，开展立法协商的主要形式有:（1）立法论证会;（2）立法协商会;（3）立法听证会;（4）立法征求意见会;（5）立法专家咨询会;（6）立法调研;（7）立法公示等。每种不同的协商形式，均需要制定出明确的操作流程和规范，作为立法协商机制运行的有力保障和操作指引。

四中全会《决定》进一步明确人民政协在囯家治理体系中的职能责任，人民政协作为专门协商机构，参与立法协商工作，在立法的科学性保障方面具有独特的组织、政治、智力、渠道及地位优势。在立法决策中，能够很好地发挥作用、履行职能。通过立法协商制度的建设和实践，丰富我国社会主义协商民主理论，推动政治协商制度和人民政协发展和实践，促进民主立法、科学立法，为我国社会主义法治建设讲好政协故事。

参考文献

1. 彭凤莲.论人民政协立法协商[J].法学杂志.2015年第7期

2. 白帆 谈火生. 人民政协参与立法协商模式、特征和原则[J].当代世界与社会主义.2018年第2期

3. 杨积堂.立法协商的民主源起与制度构建[J].北京联合大学学报2016年10月第14卷第4期总54期