2020年，在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上，习近平总书记对深圳市提出了“建设好中国特色社会主义先行示范区，创建社会主义现代化强国的城市范例”的高定位高要求，着重强调要“创新思路推动城市治理体系和治理能力现代化”，“努力走出一条符合超大型城市特点和规律的治理新路子”。同时，习近平总书记还指出，“要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫，发挥深圳信息产业发展优势，推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，让城市运转更聪明、更智慧”。这为深圳在运用信息化手段、创新推动城市治理现代化建设方面确立了新的指导方针。

在城市治理实践中，城市的规划、建设和运营管理既是主要的治理工具，也是实施治理的关键场域。当前，随着深圳“强区放权”改革持续深入推进，城市更新、土地整备、工业用地招拍挂等事权已全部下放各区，区级政府在城市建设管理方面已经有了很大的自主权，这对于调动基层积极性、提升发展活力，有着十分显著的作用。但同时也应看到，区级层面的自主决策易使得市级层面的规划建设在具体操作中缺乏全局统筹，导致诸如供需错配、结构失衡和开发时序不协调等一系列问题，也给后期的运营管理带来了很大压力，制约了城市治理效能的提高。因此，有必要从源头入手，将规划在机制上打造成综合决策平台，并运用信息化手段，支撑城市规划建设实施的科学统筹，从而优化城市治理体系、提高城市治理能力。这是深圳响应习近平总书记要求、树立超大城市治理现代化标杆的必由之路。

一、 当前城市规划、建设和运营中存在的统筹问题

（一）规划决策各自为政、缺乏部门间协调统筹。

规划是城市建设发展的基础和前提，也是城市治理的重要工具。“强区放权”虽然客观上扩大了区级政府的规划建设自主权，但也使得各区级政府通常围绕各自利益进行决策，相互之间缺乏协调；其次，一直以来存在的各职能部门间决策统筹的缺乏在“强区放权”的背景下显得更为突出，跨部门的信息互通和规划协调的机制迟迟没有得到完善。一个典型的例子是深圳的轨道交通网络规划与土地利用规划等空间规划之间，因不同主管部门没有进行综合决策而出现脱节，导致地铁等轨道交通设施建设与城市土地开发的热点地区匹配度不够或存在时滞性，影响设施运营效率。此外，饱受关注的中小学校学位缺口巨大、住房供应结构性矛盾凸显等问题也皆与决策方面缺乏统筹不无关系。在这些涉及城市发展的重大问题方面，规划还未形成部门间互通协调、统筹决策的综合平台，需要新技术的介入和新机制的建立。

（二）建设阶段缺乏实施统筹。

在将规划落实到建设实施的阶段，区级政府层面对开发进度的把控能力往往有限，缺乏一个类同过去的建委或城市建设指挥部的全局统筹角色，无法很好地协调工程建设及建筑、房地产开发和建材等有关行业企业紧密配合，且对建设实施的全环节和时序缺少统一的组织。城市建设实施统筹的必要性从前海的开发实践中可见一斑。前海的建设有前海城市新中心建设指挥部的强力统筹，但仍然未能避免开发时序合理性和建设规模等方面的问题，这也说明建设实施的统筹是一项必不可少且难度系数较大的工作，需要信息化等新手段提供统筹性的技术支持。

（三）运营阶段缺乏管理统筹。

建设实施为城市生产了大量建筑实体，实体投入使用则意味着进入了运营阶段，需要精细化的管理与服务。深圳目前在轨道建设运营、写字楼等办公楼宇开发运营方面缺少统筹，一方面没有满足部分企业多样化的载体需求，另一方面因轨道的引入、开发等级过高以及引入业态的档次过高导致租金水平过快上涨，抬高了企业入驻门槛，也间接拖累了深圳的产业投资增速。与此同时，与城市运营维护相关的一些基础设施改造提升工程的集中推进，再次暴露出道路反复开挖背后的管理问题。相关工程缺乏统筹，政府和企业信息闭塞、各自为政，反映了政府治理能力的局限，城市治理的实效也因之大打折扣。显然，通过信息共享平台，在制定工程计划前整合交通、交警、城管、水务、智慧城市等职能部门在同一条道路上的建设需求，并结合社会投资项目的建设计划，将极大有助于统筹工程项目时间表，实现对一条道路各类工程需求的同步管理。

二、 “孪生城市”的统筹优势及其对超大城市治理的重要意义

面对城市规划、建设和运营阶段的统筹需要，方兴未艾的数字化转型进程为城市治理带来了新思路，以“数字孪生城市”为代表的新兴信息技术手段给规划、建设和运营的统筹提供了高效的解决方案。

“孪生城市”是城市物理世界与网络虚拟空间相互对应、相互映射、协同交互的复杂巨系统，是在网络空间塑造一个与之相匹配、相对应的城市“孪生体”。“孪生城市”平台基于数据驱动、虚实交互、先知先觉和共生共进的城市信息模型（CIM），使数字城市与现实城市同步规划、同步建设，实现全过程、全要素数字化，做到城市全状态实时化、可视化以及城市管理决策与服务的协同化和智能化。城市信息模型围绕全域数据的端到端管理运营，包括数据采集、接入、治理、融合、轻量化、可视化和应用，这正是面向信息资源整合共享、有效利用和跨部门业务协同的根本性解决手段。因此，“孪生城市”在城市建设决策和实施的统筹管理方面具有显著优势，是构建规划综合决策和城市建设管理信息化平台的可靠依托。

从城市发展的角度看，“孪生城市”是支撑创新型智慧城市建设的复杂综合性技术体系，也是物理层面上的实体城市和信息层面上的虚拟城市同生共存、虚实相融的城市未来发展形态。对于超大城市而言，有关技术的应用将加速推动城市治理数字化，有助于实现对超大城市海量运行数据更加准确、时效更高的分析，全局统筹城市规划建设运营管理的各个环节，使得决策和实施更为科学合理而精准，以数字治理创新城市治理现代化建设。

三、 建议：以“孪生城市”支撑科学统筹，树立超大城市治理现代化标杆

（一）依托“孪生城市”强化规划的综合统筹作用。

应当充分发挥“孪生城市”的信息资源实时整合共享功能在城市管理决策统筹方面的优势，围绕精细化管理要求，以实现空间信息共建共享、业务动态信息协同、实时监测指导决策为目标，搭建规划综合决策平台。建议进一步强化规划对社会经济发展的综合统筹调控作用，重视多部门之间的利益协调，在决策平台上实现其他专职部门管辖内容与规划之间的综合统筹，为规划的编制和落地提供良好的行政基础，也为后续的建设实施和运营管理构筑高水平的立足点。

（二）完善城市建设行政统筹机制，打破部门壁垒。

行政统筹能力处在超大城市治理的中枢地位。打破部门间现有的信息壁垒，建立完善的城市建设行政统筹协调机制，是提高城市治理水平的关键举措。同时，部门间的信息互通也是构建“孪生城市”数据平台的基础。建议恢复建设委员会这一机构设置，借助“孪生城市”数据平台，整合协调城市建设工作的各个子系统，做好建设实施统筹，实现建设管理全过程一体化。现阶段，“数字孪生城市”已逐渐从概念培育期进入建设实施期，各地政府和业界加紧布局，相关项目数量在2020年增长迅猛。市政府应继续下大气力推动政务服务数据平台以及大数据资源管理中心的升级建设，将数字孪生技术加速融入现有的城市信息化管理平台，与本地的信息产业力量深度合作，努力使深圳的“孪生城市”建设走在全国前列。

（三）以“孪生城市”信息平台赋能城市基础问题研究，助力城市运营质量提升。

深圳过去的城市治理着眼点偏重以单个项目和设施为对象的城市建设，对后期的运营管理在统筹方面重视不足，由此牵引现有的城市问题研究大多立足宏观；但治理的难点往往在于系统性、制度性的基础问题，非单一领域的改动或单个技术手段可以解决。建议市政府集中力量推动构建“孪生城市”信息平台，通过城市全要素数字化、全状态的实时化和可视化，为城市基础问题研究提供全面、准确的一手信息，从而带动城市运营问题研究的深化和细化，支撑城市运营阶段的科学统筹，为迈好城市精细化治理的最关键一步夯实基底。

（发言者系深圳市政协委员，深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司董事长，建设部城市设计专家委员会委员）