城市是经济、政治、文化、社会活动的中心，城市治理是社会治理和国家治理的重大课题。经过40年高速发展，深圳经济特区城市空间结构、生产方式、组织形态和运行机制发生了深刻变革，推动城市治理体系和治理能力现代化已然势在必行。习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上深刻总结了经济特区40年来坚持改革开放获得的宝贵经验，同时也特别强调“要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，让法治成为社会共识和基本准则”。

城市文明，根植于法治，滋养于道德。法治在城市治理中起到基础性、规范性、保障性的作用，也是推动各项工作制度化、规范化、长效化发展，守护城市文明秩序的内在力量。城市治理是政府主导下的多元社会主体共同参与、良性互动，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行引导和规范，最终实现公共利益最大化的过程。在这些方面，德国、新加坡、日本等城市一些成熟的经验与做法值得我们借鉴。

一、 相对集中的行政执法部门

德国以良好的社会秩序闻名，先进的城市管理理念赢得了世界的认可。秩序局是德国特有的城市管理部门，管家式服务在秩序局的日常工作中得到深度贯彻。所谓管家式服务，就是将城市管理工作中涉及到的方方面面事务，以及各项权利、义务、法律、法规等作为一个整体，由秩序局负责统一的协调管理。秩序局的执法人员工作范围很广，作为一个城市的管家，监督管理城市发展的各个方面。例如，德国露天临时市场多种多样，遍布大街小巷，看似热闹非凡的市场，管理却并没有松懈，秩序局会根据政府的安排，维护市场秩序，一方面对所有摊位进行登记，未登记的摊位不得入内，并制定专门规章制度保护各方权益；另一方面对所有商品价格进行登记，价格透明化监管，防止买卖纠纷的发生。除此之外，秩序局还负责居民身份的登记、食品监督、兽类管理、交通车辆管理等等，并具有规划、建设、卫生等方面的行政处罚权。

香港在城市管理方面，以食物环境卫生署为例，该署分别负责食物安全、环卫执法和行政发展三个方面的工作。食环署非常重视对街头小贩的管理，对小商小贩采用审批管理和日常监管相结合的办法进行规范管理，效果良好。香港的公众街市和熟食市场的档位，以及持牌流动小贩等，均由食环署统一审批发牌、统一管理，审批与监管合一，监管力度很大。而内地是市场监督管理部门审批和发放牌照，城管部门进行日常市容卫生管理，存在审批和监管脱节，城管不能进行收牌处理，管理力度较小。

二、 高标准、精细化、执行严的法治化管理

新加坡城市治理最大的特点就是完全法制化的管理，这也是新加坡成功的最重要经验。新加坡建立了一整套严格、完备、具体、周密、切合实际、操作性强的城市管理法规体系。国家对城市中建筑物、广告牌、园林绿化等城市管理硬环境的方方面面都作了具体的规定。其特点一是完整性。政府对城市管理的各个方面都进行全面立法，做到了“无事不立法”，使城市执法人员的每项工作都有法可依。二是操作性强。城市管理法规对规定的内容、制定办法以及惩罚都进行了详细而具体的规定，既避免执法随意性又增加了可操作性。同时，城市管理的执法力度很大，“严”字当头。另外，还拥有一支素质精良的法纪监督稽查队伍和遍及社会各阶层的群众监控网络。

新加坡良好的城市环境很大程度上还依赖于渗透到城市管理方方面面的罚款制度。除了对严重违法人，追究其法律责任外，对轻微违法行为，新加坡大量采用的罚款处罚措施，罚款程序明确具体，可操作性强，罚款数额大，足以使受罚者心痛，不敢再犯。在培养国民良好的行为习惯，使城市管理富于经济色彩以及增加城市管理经费等方面都起到了很大作用。其特点一是罚款名目繁多，几乎涉及所有公共领域；二是罚款数额大；三是执行罚款严格。政府对于执行罚款给予高度重视，通常派专人进行监督。

日本和香港也同样如此，日本的《轻犯罪法》于1958年制订，根据这部法律，几乎所有不文明的行为都可以进行惩罚，在很大程度上约束了个人行为。在香港，随地吐痰、乱抛垃圾、非法张贴、犬只粪便污染街道4项可以判拘役最高至6个月；在店铺6米范围内积存垃圾的，由执法人员书面通知业主1小时内清理完毕，否则会被检控；食肆违例占用公共地方，一经裁定，最高可被罚款1万元及监禁3个月，滞交每日加罚300元；楼房虫鼠为患，未按时消灭的最高可被罚款 5000 元，滞交每日加罚 500 元；空调系统滴水，一经裁定，最高可被罚款 1万元，滞交每日加罚 200 元，并向法庭申请强制执行命令，加重处罚等。正是这些高标准、精细化的法规，对新加坡、日本和香港的城市管理起着重要的作用。

三、 高素质群体参与共治管理

世界一流城市的各种非政府组织和非营利组织数量庞大。社会组织的设立程序相对简单。在诸多纠纷解决以及各类公共事务中，政府常常借助社会组织的力量。世界一流城市实现了公共服务供给主体和供给方式的多元化，建立了包括地方政府、企业、非政府组织和公民在内的合作治理网络，采取政府间协议、购买服务、公私合作等多种形式供给城市公共服务，解决公共问题，促进均衡发展。其中，社会组织在社会治理实践中发挥了重要的作用。社会组织不仅提供公共服务，以较高的服务效率和治理绩效满足了民众的公共服务需要，而且以公共利益为导向促进了城市的公平均衡发展。

新加坡在城市管理中采取了多种促进公民参与的方法。如在市镇理事会中吸纳了很多普通居民。市镇理事会每2个月召开一次理事会会议，理事与居民共同商讨城市管理中的具体问题。通过市镇理事会这样的组织，使得居民以城市管理者的身份进行参与，同时也使管理更加符合公众的需求。

日本在长期实践中逐步形成了以公民参与为核心的垃圾分类协同治理机制，公众已成为日本“三元”（政府、企业、公众）环境管理结构中的一员，作为最广泛、最有力的一股社会力量发挥着巨大作用。以横滨市为例，主要存在三种参与模式：以市民监察专员组织为代表、以垃圾问题联络会为代表、以资源循环事业协同组织为代表的公众参与。此外，日本的垃圾分类管理中，处于基层的市、町、村的自治体、自治会等民间自发组织发挥着重要作用。自治会的会员大多是地区居民，利用休假时间自发参加相关的活动，和当地的政府、学校、商人联合起来，为地区生活服务。

四、 广泛的宣传教育

新加坡政府认为法制化的管理只能“治标”，要真正“治本”需要从根本上减少城市环境的破坏行为，这就要依赖于广泛的宣传教育。因此，在依法严格管理城市的同时，新加坡政府不断以各种形式对居民进行城市管理方面的宣传教育，在政府机构、学校和其他单位，都把“遵守法律、遵守公德、爱护公物、为社会做贡献、为国家增光彩”作为重要的教育内容。

政府还经常利用大众传媒，对全民实行普遍的清洁、绿化美化家园的教育等，使他们从思想上认识到遵守各项法律规章、维护城市环境的重要性。同时，在每项城市管理法规颁布的初期，政府也利用媒体进行广泛宣传，宣传期过后再进入执行阶段。

新加坡政府十分善于利用评比活动、全国性运动等城市管理辅助手段有针对性地解决城市管理中的问题。这些运动的开展，使城市管理者和普通居民对需要解决的问题有更深刻的认识，对城市管理的意义和各种相关法律法规有深入的了解。

借鉴世界一流城市的成熟经验与做法，本人提出建议如下：

一、 整合城市管理相关部门的权力与责任，将行政处罚权相对集中地整合到一个部门

可参考德国地方分权制度，按照“责权统一、重心下移、能放就放”的原则，将城市管理职能下移。继续加快政府行政管理职能的转变，逐步消除政府内部部门多、分工细而导致的边界不清等问题，实现一部门多统筹，综合性管理，提高行政管理效率，提升城市管理水平。

二、 通过完善的立法实现长期稳定的规则治理

城市管理涉及的领域众多、事项繁杂，部门职能界限模糊，多头执法、交叉执法、重复执法是多年来社会管理体制存在的一个顽症，其原因包括法制不健全、执法不够严等。填补城市管理领域的立法空白，及时修订不符合精细化管理要求的法规规章，结合实际，制定科学的城市管理标准法规，是实现“法治”的破题之路。

以法律法规为保障，增强精细化管理的刚性约束。在法治原则下进行社会管理的强化和创新，才能充分发挥制度作用、规范作用、约束作用、服务作用和保护作用，让精细化管理落到实处。

三、 支持社会组织承担重要的社会治理功能，推进建设多层次多领域社会治理体系

首先，可培育、引导市场、社会力量参与社会治理，构建多元开放共治新格局。强化社区治理机构、主体职责、规则和程序的法定化，完善各类社会组织有序参与的基层社区依法治理体制。鼓励拓宽社会参与渠道和途径，比如让行业协会发挥专业优势参与城市管理，在社区垃圾分类、环境保护等领域发挥社会组织的作用。

其次，完善城市管理领域志愿者组织体系。让群众真正参与到城市精细化管理中去，发挥群众的各类资源优势，真正实现社会系统的有机整合。只有充分调动群众的积极性，形成政府主导、部门联动、社会协同、群众参与的良好格局，才能将城市精细化管理的创新政策真正落到实处。

第三，加快社会组织管理立法，全面实行社会组织直接登记及负面清单制度，探索建立社会组织监管评估新机制。同时加快培育与现代社会治理结构相适应的法律服务类社会组织。

四、 加强普法教育，形成遵法学法守法用法的良好社会环境

首先，健全立体化、社会化的普法格局。坚持宣传教育和法治实践并重，推进全民普法守法。

其次，充分调动企业、社会组织、人民团体等社会力量参与普法。积极推动全社会参与法治实践。

第三，进一步完善社区矫正、法律援助、司法救助、司法鉴定体系，降低公共法律服务门槛。用良好的道德风尚引领全体市民自觉守法、维护法治权威。

在全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的进程中贯彻社会主义法治理念要求，将法治理念转化为现实行动，只有法律执行落到实处，有效维护公平正义，人民群众才会相信法律，才能自觉维护法治尊严，形成法治文化繁荣发展的社会土壤。深圳在彰显法治示范效应中与大湾区法治建设同频共振,是国家新一轮改革开放的起点与法治目标，也将为全面依法治国提供可复制可推广的湾区经验。

（发言者系深圳市政协委员，广东雅尔德律师事务所创办人、管理委员会主任）