近年来，儿童保障问题受到高度关注。深圳市有关部门积极落实政策要求，积极落实各项权益保障措施，但以户籍为获取福利的制度设计，尚没达到“基本公共服务覆盖全民、兜住底线、均等享有”的要求。在“儿童优先原则”已确立为国家战略和深圳社会主义先行示范区战略要求下，深圳应该要在这方面做出探索、先行示范。为此我建议：

一、 确立以儿童为中心，优先发展儿童福利事业的政策导向

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》指出：“坚持儿童优先发展”儿童福利是当代社会福利体系的核心，儿童权利的促进与保护更是社会治理的关键。对妇女及女童进行投资对社会和经济发展有很多的积极的增值效益。儿童和青年构成世界人口的半数。因此向他们投资对于提高劳动队伍的生产力和一国的国际竞争优势至为关键。

综合考虑当前我市儿童福利政策环境以及儿童福利政策实施中出现了种种问题，需要建立与经济社会发展水平和儿童福利需求相适应的适度普惠的儿童福利制度。第一，确立以儿童为中心，优先发展儿童福利事业的政策导向。至少包括以下5个原则：

（一）依法保护原则。法律是具有强制性的制度规范，效率层级较高，在儿童身心发展的全过程，要通过法律法规的制度化的形式，切实保障儿童合法权利，促进儿童全面健康成长。

（二）儿童优先原则。儿童是国家的未来，对儿童投资就是对国家未来投资。一切针对儿童的服务必须以保护儿童利益出发，围绕儿童的利益展展开，以“儿童第一”为原则。在制定法律法规、政策规划和配置公共资源等方面，要把儿童的福利需求摆在重要位置，优先考虑儿童的福利需求。

（三）儿童最大利益原则。在制定相关政策时，要从儿童身心发展特点和切身利益出发，以满足儿童的福利需求基本依据，以有利于儿童的健康、全面发展为基本出发点，切实保障儿童利益的最大化。

（四）儿童平等发展原则。儿童是人生的起步阶段，创造公平社会环境，确保儿童不因户籍、地域、性别、民族、信仰、受教育程度，身体状况、家里财产状况受到任何歧视，确保所有流动儿童、流浪儿童、留守儿童、服刑人员子女、患病儿童、孤残等困境儿童与正常儿童一样都能享有平等的权利和公平的机会。

（五）儿童参与原则。儿童福利政策的制定过程中要畅通儿童意见表达的渠道，创造有利于儿童参与的社会环境。

二、 加强儿童福利政策的顶层设计，建立全方位、综合性儿童福利政策体系

儿童福利政策体系的建立不仅反映了一个国家福利水平的成熟程度，也标志着一个国家的社会进步和发展的总体水平。就当前而言，由于我市儿童福利政策的碎片化和执行体制的松散化性，造成资源使用的重复和浪费现象，降低了政策实施效果。儿童福利政策导向应逐步定位在有利于儿童的身心全面发展的层面上，在完善孤儿保障制度和困境儿童分类保障制度的基础，推动儿童福利由补缺型向适度普惠型的转变，并在此基础上制定相关法律和政策，完善基本公共服务体系，增加财政对儿童福利的投入，逐步实现儿童基本公共服务均等化。

（一）研究和梳理全市各级各部门的儿童福利政策，加强儿童福利政策的部门协调和福利资源整合，引导各有关部门和地方探索有效的政策措施和工作方法。

（二）加强儿童综合保障体系建设。

以生活、监护“两兜底”为重点，以教育、医疗、康复、住房“四保障”为基础，对包括孤儿、事实无人抚养儿童、重度残疾和三、四级精神、智力残疾儿童、患重病和罕见病儿童、低保及低保边缘家庭儿童、流浪儿童等在内的困境儿童从基本生活、教育保障、医疗保障、康复保障、住房保障和就业帮扶等方面明确保障措施，推动政策创制、加强统筹规划，建立市、区、街道和社区四级儿童福利指导机制，到2025年，实现全市儿童福利服务网络覆盖。

（三）进一步完善儿童保障工作体系。

家庭作为儿童养育的第一责任主体，承担幼有所育的大部分费用，当家庭遭遇临时性或持久性的困难时，政府履行保基本的兜底责任，社会提供补位性质的帮助和支持。政府保基本兜底线主要是负责政策保障对象的相关投入、政府投资项目的建设及运营费用、公益性普惠性服务的补助和补贴、特定的奖励性补助等，如公共卫生、贫困地区儿童营养包、基本医疗、公益性养育指导、儿童特困人员救助、孤儿保障、公办托幼机构等方面的支出。扎实推进儿童福利基础设施建设，提升硬件和设施设置，因地制宜优化儿童福利设施区域布局；建好实体机构，明确职能定位，完善市区两级的儿童福利机构和未成年人救助保护机构的建设，建立基层儿童福利指导机制。

（四）加快建立整合性的儿童津贴制度。

我市加快建立针对特困、残疾儿童等特殊群体的精准补助，设立专项儿童津贴制度，实现以儿童为核心的精准扶贫，在此基础上探索普惠性的儿童津贴制度，细化儿童补贴标准，并将儿童营养午餐计划、学前教育补贴、儿童基本医疗补助和儿童大病统筹制度等儿童福利项目纳入我市基本公共服务目录。

（五）认真实施“中国儿童友好社区促进计划”。

依据“儿童优先、普惠公平、儿童参与、社区资源最大化”原则，认真实施“中国儿童友好社区促进计划”，倡导建立最有活力的、更适合居住的、有利于儿童健康成长的更有幸福感的社区，实现三个友好：政策友好、空间友好、服务友好，实现四个促进：促进服务型社区治理新模式，促进社区儿童服务行业规范，促进社会服务机构自我造，促进儿童社会工作者专业化。

（六）加强儿童福利领域人才队伍建设。

在我市推动社会工作专业化建设背景，在政府引导下社会工作应积极发挥其在儿童保护中的专业作用，针对家庭化流动趋势下的流动儿童提供高效率的社会融入服务：一是切实加强基层儿童工作队伍建设。配齐儿童督导员、儿童主任并落实好儿童督导员、儿童主任职责任务。二是加强社会工作在儿童领域的专业学科建设，建立与规范专业的儿童保护工作者队伍。三是通过政府购买服务、孵化培育和公益创投等形式，鼓励支持民间社会工作服务机构发展，在社区和学校配备社会工作者，分别协助提供教育辅导、心理疏导、社会融入、未成年人行为矫治等专业服务，配合有关部门做好困境儿童家庭随访和对象核查工作，开展监护法制宣传、情绪疏导、精神抚慰、安全和心理健康教育、隔代教育能力建设、社会支持网络建设、资源链接等服务工作。四是发挥教育、卫生健康、民政等部门的专业优势和资源优势，做好困境儿童关爱保护领域的社会工作服务。

（七）加强儿童权益保障领域的立法。

我市儿童福利发展需遵循立法先行的原则，避免碎片化、散而空的制度保障。必须通过制定一部总体性法规来明确儿童福利的基本思想和准则，明确儿童福利的相关主体和各自权责、儿童福利的内容、经费来源和渠道、财政投入比例执行标准、管理和监督体制的相关事宜。

三、 进一步完善困境儿童分类保障制度，完善未成年人救助保护工作体系

2016年6月，国务院《关于加强困境儿童儿童保障工作的意见》（国发〔2016〕36号）明确，要以促进儿童全面发展为出发点和落脚点，强化加强履行抚养义务和监护职责的意识和能力，综合运用社会救助、社会福利和安全保障等政策措施，分类施策，精准帮扶，为困境儿童健康成长营造良好环境。

（一）完善国家监护制度，建立独立的未成年人保护责任主体机构。

《民法典》、新修订《未成年人保护法》正式确立了国家监护制度，设立了民政部门代表国家行使行政监督干预未成年人监护的条款，强化承担国家监护兜底职能。我市应尽快推进未成年人救助保护机构、儿童福利机构转型升级，鼓励和引导社会力量参与。建立受艾滋病影响儿童、服刑人员未成年子女的替代养护制度，为受艾滋病影响儿童和服刑人员未成年子女的生活、教育、医疗、公平就业提供制度保障。完善流浪儿童救助保护网络体系，健全流浪儿童生活、教育、管理、返乡保障制度，对流浪儿童开展教育、医疗服务、心理辅导、行为矫治和技能培训。建立16周岁以下流浪儿童登记制度，为流浪儿童享有教育、医疗保健等公共服务提供基础。整合社区资源，完善以社区为依托，面向流浪人口家庭的管理和服务网络，增强服务意识，提高服务能力。建立服务管理复合型工作队伍，强化组织协调能力，选调工作能力强、责任心强，具有社会工作、教育、心理、法律等专业学历的人员充实未成年人保护工作队伍，探索设立未成年人保护工作公职律师岗位。

（二）着力构建社区治理为基础，监护干预为手段的未成年保护的工作网络。

根据“属地管理、分级负责”的原则，进一步健全市、区、街道、社区四级儿童工作服务体系。我市要以社区和家庭为基础，进行广泛深入的儿童福利和青少年保护工作法规政策的社会宣传，编印散发内容丰富形式多样的宣传资料。

（三）重视残疾儿童、困境儿童、留守儿童、流动儿童及其他困境儿童的早期发展服务。

这些相对困难的儿童家庭社会地位较低、经济资源有限、生活条件较差，对子女早期发展投入相对较少。这些家庭儿童的成长，更需要社会的关注和政府的帮扶。应将困境儿童特别是重病重残儿童、经济困难的留守儿童和流动儿童家庭优先纳入公益性的幼有所育服务范围，提高相关服务和保障标准，拓展服务内容，采取更具个案针对性的服务方式。重点建立健全残疾儿童社会救助、康复服务以及生活自理能力、社会适应能力支持体系，完善留守儿童和流动儿童关爱服务，加强困境儿童分类保障。

（发言者系深圳市政协委员，深圳市救助管理站站长、党委书记、深圳市未成年人救助保护中心主任）