农业贸易救济，对许多读者来说，是个有点陌生的概念。但是，一旦说到反倾销、反补贴，大家或多或少都有所耳闻。事实上，农业贸易救济就是农业领域采取的贸易救济措施的统称，通常包括反倾销、反补贴和保障措施，其主要作用是在国内农业受到进口冲击时，利用世贸组织规则允许的保护手段，来对冲或减少对国内生产者的损害，维护产业安全。

早在19世纪末20世纪初，美欧等国家就出台过针对农产品的反补贴法律，对出口国给予补贴的糖、面粉和酒类产品加征关税，从而限制低价产品大量进入市场。《1947年关税与贸易总协定》以及历经多轮谈判、最终成为世贸组织法律文件基石的《1994年关税与贸易总协定》，都对成员在遇到倾销、补贴和突然大量进口冲击情况下可以采取的贸易保护手段进行了规定。这些措施均适用于农产品。

从机理来看，反倾销和反补贴针对的都是不公平贸易行为，倾销是指出口国的产品以低于正常价值的价格进入另一国市场，补贴是指出口国政府或其机构对出口企业采取资金支持、减免税收、低息贷款等政策以降低出口成本。为此，进口国当局依法对造成损害的倾销或补贴行为加征关税等，以抵消损害后果。与“两反”不同，保障措施针对的是公平贸易行为，出口国并没有采取倾销或补贴措施，但进口国某一产业因进口量大幅增长受到严重损害或严重损害威胁，为此，进口国采取临时保障措施、提高关税、数量限制等在必要限度内的贸易救济措施。在实施期限方面，反倾销、反补贴一般为5年，经复审有必要的可适当延长；保障措施则为4年，最长不超过10年。根据世界贸易组织（WTO）通报的数据显示，1995年至2020年，中国是被发起反倾销和反补贴调查最多的国家。在农业领域，针对中国的反倾销调查44起，中国发起的对外反倾销调查仅有9起，其中，美国针对中国的暖水虾反倾销案涉案金额3.8亿美元，是农产品领域最大的一起，中国就美国计算反倾销幅度时不符合世贸组织规则的做法诉诸WTO争端解决机制，并最终获得胜诉；同期，针对中国的反补贴调查和中国发起的对外反补贴调查均有7起。

笔者参与了中国农业领域第一起保障措施案（中国历史上第二起保障措施）——食糖保障措施的立案调查和裁决工作。食糖产业是关系广西、云南等主产区经济发展和农民增收、脱贫攻坚的重要产业。我国糖料生产成本高、竞争力弱、边境保护手段不足。2015年以来，受食糖进口激增影响，国内食糖产业连续亏损，多家糖厂关停。为应对进口食糖冲击，稳定蔗农种植收益和糖料蔗产能，2016年7月27日，作为我国食糖产量最高的省份，广西糖业协会代表国内食糖产业提交申请书，请求对进口食糖进行保障措施调查。同年9月22日，我国对进口食糖进行保障措施立案调查，商务部会同原农业部进行了产业损害调查等工作，最终裁定进口食糖数量增加与中国糖业受到严重损害存在因果关系。我国自2017年5月起对进口食糖实施保障措施，此后3年对配额外进口分别加征45％、40％、35％的附加关税。从实施效果看，保障措施及时遏制了进口激增，食糖进口数量从立案前2015年的485万吨一路下降至措施实施当年2017年的229万吨。同时，食糖进口价格出现阶段性反弹，减轻了低价产品对国内市场和产业的冲击，2017年食糖行业在之前连续3个榨季亏损以后首次出现盈利。可以说，保障措施为产业发展争取了必要的时间和空间。

总体来看，在农业领域采用反倾销、反补贴、保障措施等传统贸易救济手段，可以应对大量低价进口对国内产业的冲击，在农业对外开放过程中，筑牢维护国内产业安全的防线，为国内农业高质量发展保驾护航。与此同时，在贸易自由化过程中，一些国家也使用贸易调整援助（Trade Adjustment Assistant,TAA），减轻进口对国内产业的冲击和负面影响。

贸易调整援助的基本理念是，政府对因市场开放而遭受损害的产业、企业及劳动者提供经济支持或技术援助，从而提高其竞争力，促进产业调整发展。贸易调整援助有丰富的国际实践可借鉴。以美国为例，贸易调整援助制度分为工人援助、企业援助和农业援助3种类型。其中，农业贸易调整援助计划由美国农业部负责实施。援助对象是因国外农产品进口冲击而收入明显减少的农牧渔民。援助目标是通过现金补贴，弥补受影响的农民在经济收入方面的损失；通过提供技术援助，使受到进口冲击的生产者有能力调整其产品结构和规模，提高产品质量和技术含量，增强竞争能力。在申请程序上，要求生产者以团体而非个人形式提出申请；核查内容主要是，生产价格、生产数量、生产金额、现金收入指标等是否持续降低，且进口增长是主要原因。此外，韩国曾出台《根据自贸协定制定的农业援助特别法》，为减缓农渔业在实施自由贸易区战略中受到的损害提供相应援助。

近年来，我国也开始了贸易调整援助机制的探索，2015年《国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》提出，要研究建立符合世贸组织规则和我国国情的贸易调整援助机制，对因关税减让而受到冲击的产业、企业和个人提供援助，提升其竞争力，促进产业调整。此后，在广西针对食糖产业实施了首个贸易调整援助试点项目，在上海自由贸易试验区针对40家企业开展了援助试点。

未来，可进一步借鉴国际经验，通过“两反一保”等“治标”与调整援助“治本”相结合，根据产业特性，深化研究具体的援助对象、援助形式以及补偿标准，形成具有操作性的执行方案，为扩大对外开放储备新的政策工具手段，逐步形成可复制推广的先行先试经验，使我对外开放的“安全防线”越筑越牢。

（作者单位：农业农村部国际合作司）