新修订通过的行政处罚法于2021年7月15日起施行。法律新增了“首违可不罚”的规定——违法行为轻微并及时改正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的,可以不予行政处罚。这一规定,是行政处罚法的重大突破。

“首违不罚”并不是执法新概念,但却是行政处罚法确立的执法新规则。这一法则契合了教育与处罚相结合的行政处罚原则,符合行政处罚的功能定位和宗旨,为柔性执法、人性化执法、轻问责或无问责执法、精准执法提供了法律依据和支撑,有助于规范执法自由裁量操作,减少或消除为罚而罚、过度处罚等现象,转变执法理念和作风,优化执法效果。

近些年,一些地方或执法部门出于优化营商环境、减轻企业负担等目的,已经提出了“首违不罚”理念,创立了“首违不罚”制度,并积累了一定的“首违不罚”经验。但之前在法律层面,对“首违不罚”并没有明确的规定,有关“首违不罚”的执法制度或探索多源自地方或执法部门对旧版行政处罚法第27条“违法行为轻微并及时改正,没有造成危害后果的,不予行政处罚”这一规定的扩大解释、理解和操作,多源自人性化的执法自由裁量。

这种“首违不罚”探索缺乏统一、鲜明、权威的法律依据,不仅执法者容易产生歧义,在执法操作过程中容易出现定性处置不规范、不标准、不准确问题,法纪监督部门或行政复议机关、人民法院在审查有关行政机关的具体行政行为时,对“首违不罚”的适法性、合理性也难以作出准确界定。同时,“首违不罚”难以保持系统性、稳定性、长效性,在地区和部门之间容易出现执法差异,有可能损害执法公平。

立法机关在归纳总结各地和有关部门“首违不罚”执法经验的基础上,吸收“首违不罚”进入行政处罚法,把其上升为一种法定的行政处罚规则,具有重要的法治意义。

对公权力而言,法无授权不可为。执法机关作出每一项处罚决定或不罚决定,都必须于法有据,执法有权,严格依法操作,不能随意裁量处置。行政处罚法首次确立“首违不罚”规则,即向执法者作出了针对“初次违法且危害后果轻微并及时改正”的情形“可以不予行政处罚”的授权,有了这一法律授权,执法者作出“首违不罚”决定时,就有了法理基础,就有了确定的法律效力。而这本身也是一种信号和引导,对端正执法理念、矫正执法尺度、释放执法行为的教育、拒止功能大有助益。

当然,行政处罚法确立的“首违不罚”规则原则性较强,要用对用好这项规则,把这项规则落到实处,还得制定配套的实施细则和制度。关键要有“首违不罚清单”,即针对各个领域的行政违法行为,综合考量事实、性质、情节、危害程度、实际后果等因素,明确哪些行为属于危害后果轻微,执法者对哪些具体情形可以作出不予行政处罚的决定,给执法者提供“看得见、摸得着”的具体依据,提升“首违不罚”的可操作性,并把“首违不罚”裁量纳入自由裁量管理范畴。还要完善“首违不罚”的矫正救济措施,“首违不罚”不是简单地不罚了事,而是要有必要的教育矫正措施,达到让违法主体认错改错防错的目的。“首违不罚”并不意味着在程序方面可以降低要求,针对“首违不罚”也要有严格的程序,要用翔实的调查、证据和缜密的流程,来保障“首违不罚”的适法性、合理性、准确性,用程序正义保障实体正义。