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创新飞地合作模式 推动湘鄂渝黔边区协同发展

2021年08月25日 15:01  |  作者:李 琳  |  来源:人民政协网
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今年年初国务院出台《关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》明确提出,鼓励湘鄂渝黔等革命老区对接长江经济带战略、成渝双城经济圈建设,推动区域协同发展;近日出台的《关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》强调,建立健全省际合作机制,推动省际交界地区协同发展。湘鄂渝黔边区属于省际毗邻地区的特殊类型,曾为国家集中连片贫困地区,伴随着我国全面建成小康社会开启建设社会主义现代化国家新征程,边区也实现了整体脱贫。但不可否定,湘鄂渝黔边区因受制于经济基础薄弱、交通互通不畅、行政壁垒难破、要素流通受阻、产业结构同构等瓶颈,面临自我发展能力严重不足与巧借外力尚未形成整体合力的双重制约,寻求破解之路迫在眉睫。重要抓手是创新飞地合作模式,通过统筹差异化与发达地区建立多层次、多类型的飞地合作,将巧借外力与内生能力培育有机融合,蹚出一条省际毗邻地区巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的新路子,对于加快革命老区振兴、形成区域经济协同发展新格局,具有重大现实意义和深远历史意义。

一、 飞地合作是破解湘鄂渝黔边区协同发展瓶颈的战略举措

第一,飞地合作是国家层面推动省际边界地区协同发展的重要指引。“飞地经济”作为一种新型区域合作模式,通过发达地区和欠发达地区之间以打破行政区划共建“飞地园区”为载体,以利益共享机制为纽带,以实现优势互补、互惠共赢为目的,在我国东部地区和一些中西部典型地区获得较快发展并取得较显著成效。因“飞地经济”在破解发达地区寻找产业转移的合适承接地问题的同时,为欠发达地区突破资本、人才和技术瓶颈制约提供新平台,具有在合作联动中促进欠发达地区产业集聚、管理创新和技术溢出的多重功能,已成为我国主要地区推动区域经济协同发展的重大战略举措。2017年国家发改委等八部委发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》更是表明,以发展“飞地经济”为载体的区域经济协同发展模式得到国家层面的首肯和鼓励。随着我国经济进入高质量发展新阶段,创新飞地合作模式正成为中央引导鼓励省际边界地区协同发展的重要方向。从2020年《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》明确提出,支持跨区域共建产业园区,鼓励探索“飞地经济”等模式,支持跨省毗邻地区建立健全协同开放发展机制;至近日出台的《中共中央国务院关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》强调,推动中部六省省际交界地区以及与东部、西部其他省份交界地区合作,深化武陵山区等区域旅游与经济协作,加强流域上下游产业园区合作共建,都清晰彰显了中央对于省际毗邻地区协同发展的高度重视,以及对于以创新合作飞地模式来推动省际毗邻地区协同发展路径的重要指引。

第二,飞地合作是破解湘鄂渝黔边区自我发展能力不足的关键举措。湘鄂渝黔边区以武陵山脉为中心,山同脉、水同源、民同俗、文化同根;但因受制于交通互通不畅、行政壁垒难破、要素流通受阻、产业结构同构等多重瓶颈,导致该地区自我发展能力严重不足。与此同时,借助外力虽有大量实践并取得脱贫攻坚全面建成小康社会的巨大成就,但整体尚停留于“授之渔”的简单“被动接受”阶段,缺乏着眼于该地区长远发展能力提升的“授之以渔”的“主动合作”;或者即便有些零星合作,但因统筹规划缺失、模式单一、利益分享机制不完善等因素制约,借助外力尚未形成发展合力。因此,创新飞地合作模式,变单一的“被动接受”为“主动合作”,通过与发达地区共建园区载体,将发达地区的实用技术、管理、品牌、先进理念等优势要素与湘鄂渝黔边地区的特色优势资源有机结合,促进特色优势产业集聚化规模化发展,达到巧借外力与内生能力培育有机融合之目的,应成为推动湘鄂渝黔边区协同可持续发展的关键举措。

第三,飞地合作是弥补湘鄂渝黔边区高素质要素匮乏的有效途径。湘鄂渝黔边区属于老、少、边、偏远山区,经济基础薄弱,公共服务滞后,导致该地区人力资本、金融资本、大数据、知识资本等高素质要素匮乏。其中,尤以高素质人才培养不足与引不进、留不住双重矛盾最为凸显,严重制约该地区经济的创新驱动转型发展。创建“科创飞地”、“人才飞地”可有效弥补高素质要素供给短缺的短板。科创飞地”、“人才飞地”是在我国经济进入高质量发展新阶段下催生出来的一种新型飞地经济模式,通过在发达地区创建“科创中心”、“研发孵化中心”或“人才中心”,欠发达地区主导嵌入发达地区的创新生态,获取发达地区的创新要素和创新能力,从而达到柔性引进与共享高素质人才的目的。近年这种“科创飞地”模式在长三角地区、粤港澳大湾区等蓬勃兴起并获得成功,湘鄂渝黔边区可借他山之石,以创建“科创飞地”为抓手,破解高素质要素供给短缺之瓶颈。

二、 因地制宜创新飞地合作模式的政策建议

1、 统筹谋划,合力打造湘鄂渝黔边区协同发展示范区。一是建立湘鄂渝黔边区四省地市(区)联席会议制度。从革命老区振兴和构建我国区域经济协调发展新格局的高度重视湘鄂渝黔边区协同发展,建立边区行政首长联席会议制度,下设若干委员会作为具体执行机构,定期召开会议,协商解决边区合作中的重大问题。二是协同出台《湘鄂渝黔边区协同发展战略框架》及《湘鄂渝黔边区协同发展实施方案》。在《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》框架下,四省边区相关地市(区)(湖南怀化、湘西自治州、张家界、湖北恩施自治州、贵州同仁、重庆黔江区等)共同出台《湘鄂渝黔边区协同发展战略框架》及《湘鄂渝黔边区协同发展实施方案》,明确协同发展目标、重点领域、重点任务、推进机制、政策措施等;并合力争取国家支持,将湘鄂渝黔边区协同发展纳入革命老区振兴发展的重点示范区,巩固拓展扶贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接示范区,在转移财政支付、税收减免、基础设施投资、乡村振兴重大项目布局等方面共同争取国家支持。三是明确将飞地合作园区共建作为推动湘鄂渝黔边区协同发展的重要抓手写入《湘鄂渝黔边区协同发展实施方案》。共同发布湘鄂渝黔边区飞地合作的重点产业目录、飞地招商引智的重点项目、无差别化的优惠政策,逐步形成四省市边区协同对外合作窗口和共同招商引智品牌。

2、 因地制宜,选择差异化飞地合作模式,根据湘鄂渝黔边区的资源条件、主体功能分区和产业基础,选择五种差异化飞地合作模式:即产业转移型、异地开发型、旅游飞地型、科创飞地型和资源集约利用型。一是产业转移型。即湘鄂渝黔边区在主体功能分区中的少数重点发展的地市和县城,通过与发达地区在本区共建园区承接产业转移的方式来发展飞地园区,以此积极融入长江经济带战略、京津冀协同发展和粤港澳大湾区一体化发展等国家重大战略,主动承接长三角地区、粤港澳大湾区、长江中游城市群等地区的产业转移;要设置引进产业的绿色门槛,重点引进辐射带动效应强的战略性支撑项目和龙头企业,推进飞地园区特色化、专业化、绿色化发展。二是异地开发型。即湘鄂渝黔边区在主体功能分区中的农业生态区和重点生态保护区,通过与发达地区合作在异地共建园区发展特色农副产品加工业和特色资源精深加工业,并同步推进农超对接,开拓本区农副产品销售市场,达到“借鸡生蛋”之目的,探索共建园区与乡村振兴有机结合。三是旅游飞地型。即湘鄂渝黔边区在主体功能分区中的重点生态保护区,与发达地区共同开发本地丰富的特色民族文化旅游资源,吸收发达地区先进的发展理念、运作模式、管理人才等,实现旅游资源的深度开发和成果共享;探索发展湘鄂渝黔边区“旅游+生态养老”、“旅游+民族文化体验”、“旅游+红色教育”等旅游飞地,通过旅游业与生态养老产业、文化创意产业的融合发展,促进旅游资源的深度开发和旅游产业的协同发展。四是科创飞地型。“科创飞地”是欠发达地区作为“飞出地”主动嵌入发达地区的创新生态,通过在发达地区建立“科创中心”“研发孵化中心”等,获取发达地区的创新要素和创新能力。湘鄂渝黔边区可尝试在长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝双核城市群等创建“研发中心”、“科创中心”等,形成研发孵化在外地、产业化在本地的创新链飞地合作模式。五是资源集约利用型。在农业生态区和重点生态保护区中的深度贫困地区脱贫县内,以“企业+基地+合作社+农户+集体组织”的模式,推动企业、村集体、农户相关利益主体捆绑式链接共建农业产业园区或农业休闲旅游区,实现在整合资源、优势互补、要素集约利用的同时,为农户获取稳定收益提供有效路径。因这种模式主要适用于曾经贫困县脱贫县域内跨乡镇、跨村之间的资源整合和集约利用,故可称之为“内飞地”模式。

3、 建构合适的利益链接机制,完善利益共享机制一是建构合理的利益链接机制。一是飞地园区(尤指“内飞地”园区)以“企业+基地+合作社+农户+集体组织”的发展模式为基础,采用“政府引导、大户带动、农户参与”的合作运营方式,建构公司、基地、合作社、集体、农户之间的利益链接机制,保障农户获取多重收益。二是完善利益共享机制。引导合作双方以股份合作的模式进行“飞地园区”共建,按照协议出资比例组建开发运营公司,取得收益后根据股份比例按确定期限利益分享期进行分成。实施跨区域经济核算,允许地方生产总值、固定资产投资、就业人数等统计数据以及能源消耗、污染物排放等资源环境因素在合作地区之间分解。探索跨区域经济发展的政府考核办法,将飞地经济发展状况纳入政府绩效考核范围。4、优化政策环境,保障飞地经济可持续发展。一是明确飞地合作园区享有政策优惠。湘鄂渝黔边区飞地合作园区在同等享有中西部产业园区相关优惠政策的同时,应在土地供给、人才柔性引进与共享、基础设施建设等多方面予以倾斜,以保障边区飞地园区凭借政策优势快速形成规模,培育地区增长极。二是建立倾斜的资金支持政策。建议湘鄂渝黔边区成立飞地经济发展专项基金,主要投向飞地园区的基础设施建设,并引导飞地园区专项基金、基础设施投资基金及产业发展基金的资金安排上向重点飞地园区倾斜;鼓励通过引进风险投资机构和战略投资者、推广PPP模式等途径,吸纳社会资本投入园区建设;鼓励符合条件的银行、保险等金融机构在飞地园区设立分支机构。三是引导飞地政策与乡村振兴政策整合。重点对发展农产品深加工龙头企业等新型农业经营主体带领农民增收的项目,在建设原材料供应基地、加工流通、休闲农业以及电子商务等方面给予重点支持。四是优化飞地合作发展环境。加强边区基础设施互联互通,畅通区域交通联系;推进公共服务共建共享,切实落实落地四省市七地政务服务的“跨省通办”;加快构建边区生态污染联防联控、生态环境齐抓共治机制,以流域为主要依托,探索构建生态横向补偿机制。

(作者系湖南省政协委员,湖南省政府参事;湖南大学经济与贸易学院教授、博导,湖南大学民建经贸研究院院长)

编辑:程梓恒

关键词:发展 飞地 湘鄂边区 合作


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