1948年4月30日，中共中央发布“五一口号”。其中第五条明确提出了建立新中国的程序和步骤：第一步，先邀集各民主党派、人民团体、社会贤达的代表在解放区召开新政协会议，商讨如何召开人民代表大会；第二步，召开人民代表大会，成立民主联合政府。但实际上，标志新中国建立的中央人民政府是由人民政协直接选举产生的，即按照“一步走”实现的。建立新中国的程序由“两步走”变为“一步走”，这种重大变化经过了一个怎样的发生、发展和实现过程？

1949年10月1日开国大典，毛泽东在天安门城楼上宣读中华人民共和国中央人民政府公告

建立新中国“两步走”程序得到各方拥护

中共中央“五一口号”提出分“两步走”建立新中国的程序，合乎一个民主政权的法理创建。李济深等12位民主人士联名通电，率先声明：“‘各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府’，适合人民时势之要求，尤符同人等之本旨。”

各民主党派、人民团体和民主人士纷纷响应中共中央“五一口号”，对“两步走”建立新中国的程序予以认同并拥护。

中国国民党革命委员会赞成中国共产党提出的建议，认为其“诚为消灭卖国独裁的反动统治和建立独立民主幸福的新中国所应循的途径”。

中国民主同盟发表声明说：“此次中共发布‘五一口号’，其第五项主张迅速召开政治协商会议、实现民主联合政府，正与本盟历来一贯的主张相符合，本盟当然愿为这一主张的早日实现积极奋斗。”

中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟、中国人民救国会、中国国民党民主促进会、三民主义同志联合会等民主党派也都一致认为，这是“实现新中国的正确途径”。

旅居香港的125位著名民主人士发表声明说：“这证明了中共的领导人物，不但是政治经验丰富，而且能高瞻远瞩，把握住每一个阶级的人民期望。”

中国学术工作者协会发表声明说：“在一个多党各阶层而又经济落后的国家，通过各民主党派、各民主人民团体等共同举行政治协商，来确定国家大政方针，召集人民代表会议，成立民主联合政府，确是解决国是的惟一正确道路。”

中华全国总工会、全国学联等人民团体和妇女界、海外侨团等也都对建国程序表示了认同。

中共中央发布的“五一口号”似一声惊雷，给万马齐喑的中华大地带来了希望。当时，以民主人士聚集地香港为中心，围绕讨论“五一口号”的一场“新政协运动”热火朝天地开展起来。香港“新政协运动”统一了思想、凝聚了共识，尤其对建立新中国的程序进行了深入研讨，为人民政协会议召开、新中国建立奠定了重要而坚实的思想基础。

迫切愿望与现实困难交织使“一步走”设想应运而生

在香港“新政协运动”讨论中，各方面都同时表达了一个迫切的愿望——迅速建立新中国，同时考虑到了一个现实的困难——无法立即召集全国人民代表大会。

中共中央发布的“五一口号”第五条，用了“迅速”两字修饰建立新中国的程序和步骤。毛泽东在1948年5月1日致李济深、沈钧儒的信中直接提出，当年秋季即要召开新政协。为什么要如此“迅速”？8月1日，毛泽东复电各民主党派、人民团体，道出了重要原因：“以期早日消灭中国反动势力，制止美帝国主义的侵略，建立独立、自由、富强和统一的中华人民民主共和国。”［中央档案馆编：《中共中央文件选集》（第17册），中共中央党校出版社1992年版，第274页］他号召各方面就新政协会议的时机、地点、何人召集、参加会议者的范围以及会议应讨论的问题等进行共同研讨。

各界围绕召开新政协的讨论中，无一例外都表达了“迅速”建立新中国之意。沈钧儒说：“建立一个真正为人民服务的新政权，以替代旧政权，这已经成为时代迫切的要求。因为一个国家是不能没有政府的，新政权的建立，随着人民武装的胜利而一天比一天重要起来。”邓初民说：“人民爱国自卫战争进行到现在，敌人在国际国内都还有它合法正统地位，我们还是在‘造反’,还是‘匪’,这总是一件吃亏的事。古人说：‘唯名与器不可以假人’,所以我们就要赶快成立全国性的新政权。”马叙伦说：“全国一致在企望着卖国殃民的反动的独裁政权早一日消灭，新中国的人民自己的民主政权早一日成立。”（以上出自香港《华商报》1948年5月16日）

与此同时，许多民主人士也冷静地认识到，在解放战争没有完全取得胜利之前，召开普选的人民代表大会是非常困难的。郭沫若指出：“人民代表大会在解放区里面是已经有下层基础的，召集起来比较容易，问题是在非解放区。或怕要中国的全面或四分之三以上的幅员得到解放之后才适宜于召集吧？假使是这样，那么新政协的召开至人民代表大会的召集，便可能有一个相当的时期。”（郭沫若：《为新政协催生》，《自由》周刊，1948年第15期）香港《华商报》刊载文章指出：“如目前即行召开人民代表会议，则占全国过半数的现在正在蒋管区受苦难的人民，因着环境和交通等种种限制，势不能推派代表参加，则一切决议将不能反映全国大多数人民的意见。”（望曙：《希望中共领导先开“政协”》，香港《华商报》1948年5月23日）

希望早日建立新中国的迫切心情与无法召集全国人民代表大会的现实困难相互交织。在此情形下，一些民主人士提出了新的建议。郭沫若曾向中共香港分局提出：“人民代表（会）可以俟战局相当发展及接近最后胜利时召开，但我希望政协要开快些，新政协开后，可以成立一个临时政府，待人民代表大会召集后再成立正式的政府。”［中央档案馆、广东省档案馆编：《中共中央香港分局文件汇集（1947.5—1949.3）》，1989年版，第163页］马叙伦也建议：“像辛亥革命时候，也由各参加革命的省份派出的代表协商而成立南京政府，就是先例。”［马叙伦：《读了中共“五一口号”以后》(1948年5月27日)，香港《群众》周刊，1948年第2卷第20期，第8页］“政协要包罗全国，要能代表全国。”［中央档案馆、广东省档案馆编：《中共中央香港分局文件汇集（1947.5—1949.3）》，1989 年版，第168页］

民主党派和各方面人士的建议，实际上提出了由新政协直接产生中央政府的设想，且持有这种想法的人不在少数。尽管还处于讨论范畴，但建立新中国的程序由“两步走”变为“一步走”的设想已然浮出水面。

“两步走”改为“一步走”逐渐形成共识

3月23日，中共中央带着建立新中国的蓝图离开西柏坡，与从四面八方赶来筹备召开新政协的各界人士齐聚古都北平，勠力同心把“一步走”变为了现实。

中共中央从1948年10月慎重提出“如何成立民主联合政府”这个问题，到1949年初作出“由新政协直接产生中央政府”的决定，体现了原则坚定性和策略灵活性的有机结合，既遵循建立民主政权的一般规律，又兼顾形势发展实际以及统一战线成员的意愿。

其中的决定性因素，当然是战略决战的伟大胜利。1948年11月3日，周恩来在回复东北局电报时提出的“依据目前形势的发展”这句话，意味深长。此时，决定中国命运的战役迭次展开，中国的军事力量发生了实质性变化。毛泽东指出：“我全军九、十两月的胜利，特别是东北及济南的胜利，业已根本上改变了敌我形势。”（中央档案馆、西柏坡纪念馆编：《西柏坡档案》第2卷，中国档案出版社2012年版，第642页）他对全国形势重新作了估计：原来预计，从1946年7月起，大约需要五年左右时间，便可能从根本上打倒国民党反动政府。现在看来，只需从现在起，再有一年左右的时间，就可能将国民党反动政府从根本上打倒了。在这个历史转折点上，迅速建立新中国迫在眉睫。

国民党政府眼看自身统治难逃全面崩溃的命运，玩弄起“和平”阴谋。美国也企图在中国革命阵营内组织反对派，极力策动中国的一些所谓“自由主义分子”组成“新第三方面势力”。在这种情况下，中国共产党只有迅速成立新的中央政府，联合所有的革命力量，将革命进行到底，才能彻底粉碎国民党的“和平”烟幕。

迅速成立新政权反映出社会各界的共同心声。早在香港“新政协运动”中的期待，随着形势的发展更加急迫。胡愈之1948年8月到达解放区，看到毛泽东在3月20日《关于情况的通报》中“五年左右（1946年7月算起）消灭国民党全军的可能性是存在的”的判断，认为“还要两年时间，可能长了一点”，因为“国民党区域的人民大众已经等不及了”（李一氓：《高明的预见》，费孝通等著：《胡愈之印象记》，中国友谊出版公司1996年版，第15页）。章伯钧、蔡廷锴在协商座谈时提出，由新政协可产生临时中央政府，“对内对外均需要”，反映出成立中央政府是势之所然、时不我待。

1949年初，苏共中央政治局委员阿·伊·米高扬秘密访问西柏坡。毛泽东、刘少奇、朱德、周恩来、任弼时同其会谈，介绍中国革命形势，着重说明将召开新政治协商会议，成立有各民主党派、各人民团体、无党派民主人士参加的联合政府问题。从他与中共领导人的谈话、斯大林的电报中可以看出，苏共、斯大林也都希望中共尽早成立中央人民政府。他们认为，这对形势发展有利。

扩大阵容创造性解决了“一步走”的法理困境

建立新中国程序由“两步走”变为“一步走”，表面上简化了，实则增加了难度。周恩来指出：“凡是通过普选方式产生出来的会，我们叫做大会，例如人民代表大会。凡是通过协商方式产生的会，我们就叫做会议，例如人民政治协商会议。大会和会议名称的区别就在这里。”［周恩来：《关于人民政协的几个问题》（1949年9月7日），《老一代革命家论人民政协》，中央文献出版社1997年版，第46页》］周恩来虽然说的是名称区别，实际上提出了一个根本性问题：新政协不是由普选产生的，新政权如何体现法理原则？

中国共产党团结带领各民主党派、无党派民主人士和人民团体，以高超的政治智慧创造性地解决了这一难题，即扩大新政协阵容，增加参加新政协的单位和代表名额，从而使新政协具有更广泛的代表性。

最初，中共中央准备召开一个规模比较小的政治协商会议。周恩来曾说：“那时我们所设想的这个会议，不过是个百八十人的会议而已。”［周恩来：《关于人民政协的几个问题》（1949年9月7日），《老一代革命家论人民政协》，中央文献出版社1997年版，第46页］当新政协肩负直接产生中央人民政府的使命后，其阵容不断拓展。中国人民政治协商会议第一届全体会议召开时，已经扩大到了46个单位（含特别邀请人士）、662名代表。周恩来郑重指出：“这次中国人民政治协商会议具有全国人民代表大会的性质，所以我们对它不得不更加谨慎。为了扩大政协的代表性，首先要扩大参加政协的成分、单位和名额，使它能够代表全国各民主阶级、各民族人民的愿望和要求。”［周恩来：《关于人民政协的几个问题》（1949年9月7日），《老一代革命家论人民政协》，中央文献出版社1997年版，第46页］

进入北平后，经过与各民主党派、各界人士协商，中共中央统战部向中央报送了包含有左、中、右分子的新政协代表名单。毛泽东赞扬道：“这是一部包罗万象的天书。”

1949年7月5日，毛泽东、周恩来、朱德和新政协筹委会全体常务委员合影。前排左起：谭平山、章伯钧、朱德、毛泽东、沈钧儒、李济深、陈嘉庚、沈雁冰（茅盾）。二排左起：黄炎培、马寅初、陈叔通、郭沫若、蔡廷锴、乌兰夫。三排左起：周恩来、林伯渠、蔡畅、张奚若、马叙伦、李立三

新政协的阵容具有广泛的代表性和较强的包容性。正如周恩来所指出的：“决定全部代表人选是根据了人民民主革命的原则。我们重视由革命战争中锻炼出来的朋友，在土地改革和敌后根据地斗争中锻炼出来的朋友，在国民党统治时期的民主运动中锻炼出来的朋友，脱离反动派而起义的朋友，保护国家器材有功的朋友，使这次政治协商会议成为集中代表全国人民力量的大会。”［周恩来：《关于人民政协的几个问题》（1949年9月7日），《老一代革命家论人民政协》，中央文献出版社1997年版，第49页］

扩大新政协的阵容，增强新政协的代表性，有效解决了在不具备召开全国人民代表大会条件下迅速建立新中国的现实障碍。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会职权，通过了《共同纲领》，选举产生了中央人民政府委员会，宣告中华人民共和国的诞生。自此，新中国以崭新的形象屹立于世界东方。

本文选自《纵横》2024年第4期，作者李红梅系中国政协文史馆三级职员，史宝强系河北省委统战部研究室原主任。文章改编自作者新作《滹沱河畔》。文中图片由作者提供。