规划应涉及三大层次

　　樊杰告诉《中国经济周刊》记者，京津冀协同发展规划应涉及三个层次的内容，第一个层次主要阐述这个区域和国家的关系。“任何一个区域规划主要起一个‘承上启下’的作用。第一个层次就是‘承上’，即国家整体发展规划中，京津冀区域在全国的一个基本定位。”

　　京津冀的一个最核心的部分就是首都北京，规划首先应提出怎样把北京打造成为一个世界级城市，“中国只有一个首都，而北京承担着引领中国走向世界的重任，不仅参与世界的竞争，还代表着整个中国的利益诉求，为此要协调好各种关系。”

　　而京津冀作为一个区域整体怎么实现一系列目标，也应在规划中有所体现，“京津冀地区怎么通过自身的创新驱动、一体化区域的协调建设和新型城镇化的推进，如何发挥京津冀地区在中国北方区域的现代化建设中，起龙头带动作用，进而引领中国走向世界。”

　　第二个层次是关于城市之间关系。“要唱好北京和天津的‘双城计’，京津冀三地之间城市功能如何定位，城市之间如何分工协作，包括创新网络的打造、未来社会文化网络的打造和基础设施公共资源合理配置网络的打造等。”

　　第三个层次是关于城市和乡村之间的关系。“京津冀是城市化水平最高的一个区域，最有条件实现城乡一体化的建设。而城乡一体化就是把基础设施、产业和公共服务资源，在区域范围内能够合理地进行组织。”

　　“围绕着这三个方面还有一系列的内容，包括在产业的协同发展、基础设施的共建共享、环境的整体治理和整个生态环境的共同建设方面，以及海陆如何进行统筹，海域环境倒逼陆地进行治理和产业结构调整等等方面的内容也会有体现。”

　　樊杰表示，国家的规划是指导性的，至于下一步京津冀三地如何协同发展，有待在规划颁布之后，再进一步编制其他规划和条例来体现。

　　任何一部规划在实施过程中都会经历不断地“协调”和“博弈”的一个过程，“通常的做法是地方直接和主管部门进行衔接和协调。比如用地出现问题，肯定是国土资源部出面。主要根据这个问题归属哪个行政部门负责，然后跟相应的省市和地市进行协商。”

　　“这种边制定边实施的做法，主要原因是我国缺乏区域间的协调机制和法律保障，也说明我国整个规划的体系是不健全的。”樊杰说。

　　管理机制、组织架构“高配”？

　　不过，一个现实的问题是，京津冀一体化发展协调难度比较大。京津冀地区，一个首都、两个直辖市、三个行政区。河北省社科院经济所所长薛维君表示，京津冀关系与珠三角、长三角不同，表面看是京津冀三方的关系，实际上是“三地四方”的关系。

　　“第四方是指能量无限大的中央政府，北京是一身二任，既是一个独立的直辖市，又是中央所在地，客观上造成了北京是这一区域的超级存在或超级主体。”薛维君向《中国经济周刊》表示，地区定位和身份的这种客观上不平等的区域关系，既模糊了京津冀关系的界限，不知道北京什么时候代表中央，什么时候代表北京市，又阻断了京津冀三方解决问题的市场通道。“基于此种考虑，需要有一个在力量上超越三方、在目标上超越三方、在动力上超越三方的强大外力，才能够推动这个问题的解决。”

　　樊杰提出未来京津冀协同发展的管理机制、组织架构“高配”的观点。“高配”，并不意味着一定要成立一个机构，中央完全可以对京津冀地区的发展形成一个管理办法，通过人大审批，就具有法律效应了。

　　杨开忠也认为，从政府层面，应当探索建立健全在中央支持下的京津冀或者首都圈的发展委员会。“这个委员会可以根据京津冀之间不同的、需要协同的领域，设立相应的专门委员会或专门工作小组来负责协调，比如交通专门委员会、环境保护专门委员会。”

　　从社会层面，中国人民大学区域与经济研究所所长孙久文建议，“政府要科学决策、民主决策，要相应地建立起首都圈发展专家咨询委员会，把对首都圈有长期研究、专业基础、可持续研究的专家、代表性专家纳入首都圈专家委员会中来，让他们为首都圈的发展、决策出谋划策。”

　　（李雪、李静对本文亦有贡献）

　　京津冀协同发展大事记

　　发起

　　（1986年—2003年）

　　1986年，在时任天津市市长李瑞环的倡导下，环渤海地区15个城市共同发起成立了环渤海地区市长联席会。

　　全面启动和实践

　　（2004年—2009年）

　　2004年2月，国家发改委召集京津冀三省份发改部门在廊坊召开京津冀区域经济发展战略研讨会，达成“廊坊共识”。

　　2004年6月，环渤海合作机制会议在廊坊举行。会议草拟了《环渤海区域合作框架协议》。这标志着环渤海地区合作机制已从构想、探索进入到全面启动和实践阶段。

　　2005年1月，国务院常务会议通过《北京城市总体规划（2004—2020）》。规划提出，积极推进环渤海地区的经济合作与协调发展，加强京津冀地区的协调发展，要基本形成以北京、天津为中心的“两小时交通圈”。

　　2005年6月，国家发改委在唐山市召开“京津冀区域规划工作座谈会”。

　　2008年2月，“第一次京津冀发改委区域工作联席会”召开。京津冀发改委共同签署了《北京市、天津市、河北省发改委建立“促进京津冀都市圈发展协调沟通机制”的意见》。

　　加速推进

　　（2010年至今）

　　2010年10月，河北省政府《关于加快河北省环首都经济圈产业发展的实施意见》正式出台，提出了在规划体系等6个方面启动与北京的“对接工程”。

　　2011年3月，国家“十二五”规划纲要发布，提出“打造首都经济圈”。

　　2011年5月，首届京津冀区域合作高端会议在河北廊坊召开。

　　2014年1月，北京市《政府工作报告》提出，落实国家区域发展战略，积极配合编制首都经济圈发展规划，抓紧编制空间布局、基础设施、产业发展和生态保护专项规划，建立健全区域合作发展协调机制，主动融入京津冀城市群发展。

　　2014年2月，习近平主持召开京津冀三地协同发展座谈会上，要求北京、天津、河北三地打破“一亩三分地”的思维定式，强调实现京津冀协同发展是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是一个重大国家战略，并要求抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划。

　　2014年3月，国务院总理李克强作政府工作报告，谈到2014年重点工作时，提出“加强环渤海及京津冀地区经济协作”。      

　　（《中国经济周刊》编辑部综合整理）

　　各国首都“瘦身办法”

　　东京

　　先后三次实施“城市副中心”战略，逐步形成“中心区－副中心－周边新城－邻县中心”的多中心多圈层城市格局。

　　伦敦

　　将政府部门或其下属机构向小城镇转移。大企业总部落户小城镇也渐成趋势。

　　莫斯科

　　2012年11月，俄罗斯总统普京建议，在俄罗斯联邦宪法法院成功搬迁到圣彼得堡后，再把最高法院等机构也搬迁过去，将圣彼得堡打造成司法之都。

　　柏林

　　德国联邦最高法院和宪法法院都位于德国西南部的小城卡尔斯鲁厄。