消防安全,是一项事关群众生命财产安全,却容易被忽视的工作。6月18日下午,以“建设工程消防审核验收”为主题的第33次全国政协双周协商座谈会在全国政协礼堂金厅召开。十几位全国政协委员、消防安全领域的专家学者以及相关政府部门的负责同志齐聚一堂,共同就如何进一步做好建设工程消防审核验收工作建言献策。

对建设工程进行消防设计审核、消防验收和备案抽查,是消防法赋予公安机关消防机构的重要行政职能。自消防部门开展消防设计审核与消防验收工作以来,通过严格把关,消除了一大批火灾隐患,为保证建设工程的消防安全做出了积极的贡献。但目前的这种审核与验收制度,也逐渐暴露出了与经济社会发展不相适应、把关不严、责任不清、效果不佳等突出问题,迫切需要从制度设计上进行改革和完善。

实地走访,深入了解

说起建设工程消防审核验收,很多人的第一反应可能是陌生和专业性强,但如果稍作了解,就会发现这是一个关乎群众生命安全的重要工作。而对于需要直接和消防部门打交道的建设单位来说,消防审核验收过程是否便民、利民、惠民,是否依法、高效,也是他们最关注的问题。

今年政协大会期间,全国政协社会和法制委员会提交了关于规范消防行政审批工作的提案,两会后又将建设工程消防审核验收作为重点调研题目,针对社会上对消防工作反映比较突出的问题,开展监督性调研。全国政协主要领导对这个题目也非常重视,将其列为今年双周协商座谈会议题。为了更深入细致地了解相关情况,4月29日,全国政协邀请召开了由公安部消防局、住房和城乡建设部、国家工商总局、国家质检总局、国家安监总局、国务院法制办等部委相关负责人参加的情况介绍会。相关单位分别就建设工程消防设计审核和消防验收的相关情况及该领域目前存在的问题和遇到的困难等向调研组成员进行了介绍和说明。

为此,以全国政协社会和法制委员会副主任季允石为组长的调研组于5月上、中旬分别到陕西和黑龙江进行了调研。

调研组分别走访了西安、咸阳、延安、哈尔滨、大庆、齐齐哈尔等地的消防队、消防审核验收申报窗口、消防器材生产企业、消防中介技术服务机构、建筑设计院以及一些消防安全重点单位,并与两省政府及相关部门召开座谈会,听取了有关情况汇报。

在与陕西省公安厅、咸阳市公安消防支队等一线官兵的交谈中,调研组成员了解到,目前工程消防审核验收工作遇到的最大困难,就是繁重的各类消防任务与警力短缺之间的矛盾。陕西省公安厅副厅长马中林介绍说,整个陕西省,从事消防设计审核和验收的专职人员也不过70多人。很多区县消防大队本身人员就很少,专门从事消防审核与验收的人员就更少。咸阳公安消防支队队长李琳也反映,他所在支队的防火监督处从事审核验收任务的干部只有12人,可一年需要审核的建筑图纸却达到了400余万平方米。

除了警力短缺,中介服务机构难以担起重任,也是造成建设工程消防审核验收存在乱象的问题之一。调研组发现,目前,具备相关法定资质的消防中介服务机构数量还远远达不到社会需求,不仅如此,不少机构还存在重检测、轻管理,机构发展混乱、人员素质参差不齐,行业总体水平有待提高等问题。

另外,审核项目太多、重复审批也是调研组在实地走访中听到最多的问题。在哈尔滨消防支队,支队长于建国反映,现在一个建设项目的设计文件,在消防审核之前要经过多个行政部门、至少4次的审核程序,且每次审核均涉及消防安全审核,从而造成了重复审批、交叉审批。

在齐齐哈尔的消防产品生产企业,调研组了解到,由于企业间存在竞相压价现象,从而导致产品质量问题频发。因此,在消防产品质量方面,目前最需要解决的,就是要维护好市场秩序。

找准问题,对症下药

调研期间,委员们一边发现问题,一边思考着解决问题的方法。

在陕西长庆石化公司,当了解到这里有658名志愿消防员,且定期举行岗位消防、气防设施使用等培训时,全国政协委员、锦绣控股集团董事局主席管飞不禁为他们的安全防火意识叫好。管飞说,美国消防员中69%是志愿消防队员;德国小城镇和乡村都是以志愿消防队为主,志愿消防队员达106万;日本有志愿者组成的“消防团”人数是具有公务员身份的“常备消防职员”人数的5倍多的时候。“在社会经济快速发展的今天,我们面临着严峻的消防安全形势,如果我们国家也建立志愿消防体系,就能在很大程度上缓解目前消防警力不足的问题。”他说。

在走访了消防技术服务中介机构和一些消防重点单位后,调研组发现:要想做好消防安全这件事,无论是建设、设计、施工、监理,还是技术服务机构和消防部门,相互之间的配合可谓缺一不可。而现在遇到的问题,恰恰是消防安全责任落实不到位。

“现实情况是,设计单位认为只要经过了消防审核,自己的责任就撇清了;施工和监理单位认为只要经过了消防验收,自己也就没有责任了;建设单位出于对利益最大化的追求,能省则省,有些要求设计、施工单位钻消防技术标准的空子,降低标准,觉得只要过关就行。如果大家都这么想,消防安全很难得到保证。”在全国政协委员、山西省工商联副主席李建明看来,只有从法律层面上进一步明确建设、设计、施工、技术服务机构的消防安全责任,才是解决目前各部门间责任不清问题的对症良药。

制度不改,顽疾难除。随着调研的不断深入和相关具体问题的逐步显现,调研组发现,目前的消防审核与验收制度,在某些方面不仅没有起到督促落实消防安全责任、提高建设工程消防安全水平的目的,反而成为了一些单位逃避责任、降低消防安全标准的借口。在与陕西、黑龙江相关部门的座谈中,“消”与“防”是否应该分离?采用何种方式的监管才更有效、更高效?审核与验收到底应该交给中介机构还是继续由消防部门来做?这些涉及建设工程消防审核验收工作制度层面上的问题,也渐渐成为了调研组成员思考的重点。

大家认为,如果取消实行消防设计审核与验收制度,优点是合并了行政许可事项,减少了审批环节,有助于更好地落实建设、设计、施工等单位的消防安全责任,也更符合经济社会发展的趋势。但缺点也显而易见,就是建设工程易形成先天性火灾隐患,一旦出现事故,机构承担相应责任的能力难以保证。如果继续实行消防设计审核与验收制度,那就应该将所有建设项目均实行审核与验收制度,同时加强责任倒查和追究力度。但又容易增加行政许可成本,不利于简政放权。

面对矛盾与难题,调研组也在思考寻找科学合理的答案。

集中智慧,群策群力

两周时间,两个省份,6个城市,调研组的成员们深入基层,进行了认真扎实的调研,6月18日,他们带着调研后的思考来到全国政协,并在双周协商会上群策群力,集中讨论。

“从长远看来,对于建筑消防安全,应强化建设单位的第一责任,强化参与建设各方主体的相关责任。涉及建设审查和竣工验收等环节,更多引入市场机制,通过专业水准较高的第三方实施,从而使政府部门从直接参与或行政审批中解脱出来。”全国政协委员、住房和城乡建设部原副部长齐骥在发言中建议,现阶段,应通过深化改革,重点是打破行业垄断,方便参与建筑工程的各方主体,提高效率,提升安全性能。

全国政协委员、最高人民检察院检察委员会原专职委员杨振江建议:消防改革,应当做好两个“分离”。一是“消”与“防”的分离。消防部门依法承担救火救援等“消”的职能,审批、验收等“防”的职能则剥离出去,由各个环节的责任主体负责。这样既强调和突出了消防一线官兵在救火救援中的重要作用,也在相当程度上缓解了消防编制、人员、技术力量不足的问题。二是“消防设计审核”与“消防验收”的分离。可以将消防设计审核、消防验收的范围予以缩减,甚至完全取消。同时,完善备案及抽检制度,由“前置的管控”向“后置的监督”过度。这样就可以有效避免利用审核的权力来涉租、寻租,同时,也将减少审核的成本。

“建设工程消防审核的主要目的是加强消防安全源头管控、减少建设工程先天性火灾隐患。以此目标为导向,审批改革应细化分类不同建筑物消防标准,加强事前咨询与事中监管工作,合理简化建设单位审批环节,同时做好社会消防审查机构的规范与培训工作,在建设工程设计审核与验收方面予以指导配合。”清华大学法学院教授余凌云在发言中建议。

对于如何规范消防监督管理工作,全国政协委员、山西省工商联副主席李建明认为,现在消防工程建设普遍存在3个问题。一是责任界限难以划清。二是不具备相应资质与资格的企业和人员通过“挂证”从事消防工程建设,给权力寻租、工程质量埋下巨大隐患。三是已经取得消防工程施工资质及消防器材经营许可的单位不能随意跨区域施工,导致地区垄断严重,极易产生腐败。为此,他建议将建设工程消防设计、施工质量管理并入建筑质量管理,将消防工程质量责任纳入建筑工程质量责任,消防工程建设单位和人员的资质、资格认证,由住建部门负责审核验收,统一归口管理。同时,取消消防工程建设和消防器材专营,遵循市场规律,引入竞争机制,由建设单位自主选择有资质、资格的企业。

“今年年初,中央下发了《关于全面深化公安改革若干问题的框架意见》,提出修订消防法,实行消、防分离,审、验分离。从调研情况来看,尽管公安消防部门非常重视建设工程消防审核验收工作,内部工作制度和监督规范也比较完善,但由于种种原因,社会上对建设工程消防审批的意见仍比较大。”全国政协常委、社会和法制委员会副主任季允石介绍了调研组的调研情况,针对调研中发现的问题,他表示:调研组一致认为,应当按照中央决定的改革方向和任务,对消防监督管理职能进行调整,推进消、防分离改革,并且通过改进监督检查模式,督促社会单位自我管理、主动担责。

全国政协委员、国家预防腐败局原专职副局长崔海容将目光放在了进一步简政放权,防止消防腐败上。他建议:取消消防行政审批项目,变防火管理为制度监督,鼓励培育消防技术行业协会,以提高工作效率,降低廉政风险。

“建设工程消防安全监督管理应该按行政区域,实行属地管理。政府各相关部门也要进一步改善和加强各个环节的管理和监督,强化从发展规划、立项、工程设计、施工、监理、验收等各个环节的监理。另外,一项工程的建设虽然涉及多道程序、多个机构,但工程的建设者必须对全部过程、建成后整个工程的消防安全负‘首责’,只有这样,才能把工程建设消防安全的责任落到实处。”全国政协委员、原卫生部副部长邵明立认为,只有逐步建立起政府统管、各负其责、工程建设方为第一消防安全责任人的消防安全责任体系,才能更有效地确保建设工程消防安全。

全国政协委员、北京市政工程设计研究总院副院长刘勇提到了整合有关部门的职能,并做好相关法律修订和衔接的问题。他建议,把消防技术审核权交给社会中介审查机构,消防职能机构则把主要工作放在消防安全的法规制度建设、调查监督与指导、防火与救灾、教育与培训、消防研究与实验等工作中。对于《消防法》、《建设工程消防监督管理条例》等消防法规,与《建筑法》、《建筑工程质量管理条例》等建设工程法规中存在的冲突内容,应互相统筹,协调修订。

对于如何解决消防验收中存在的问题,全国政协委员、北京新世纪成功集团董事长李玉玲和全国政协委员、中国光彩事业促进会副会长陈世强都不约而同地认为,消防验收应该加强消防施工过程中的检查,实行过程控制,而不仅仅是滞后的“事后检查”。这样就不会造成事后整改困难,甚至无法整改的情况。

委员们和专家学者们在发言中各抒己见,有些观点甚至针锋相对。全国政协委员、中国华孚贸易发展集团公司国内贸易工程设计研究院副院长陈昌生就认为:在目前设计、施工、监理单位,甚至审图机构,相对于建设单位都处于从属地位,在审图机关专业性、中立性仍需培育的情况下,如果取消消防机构的行政审批,会减少对建设单位片面追求利润的制约,因此,政府还是应该强化对消防审核验收的监管。北京市建筑设计研究院有限公司副总经理郑实也认为,消防设计审核验收的政府职能应加强专业化而不宜社会化。

除了围绕消防设计审核验收问题建言献策,不少委员还将视角投向了和消防有关的其他方面。管飞、陈莉、白鹤祥等委员分别就发展志愿消防、加强消防专业技术人才队伍建设、让消防走职业化路子等问题表达了自己的看法和建议。王二虎委员提出了逐步普及智能消防系统的想法;林海燕委员认为应该引入保险机制,推进消防社会化;苏如春委员提议推进消防社会化组织建设;何水法委员则建议修改消防法……

辩证的思维,不同的角度,新颖的思路……短短两个多小时里,委员和专家们智慧的交流中让消防设计审核验收的未来发展之策变得越来越清晰、明朗。