近日，国务院医改办会同国家卫生计生委等8部门联合印发《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）的通知》（以下简称《通知》），规定在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”，即药品从生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票，目的是压缩药品流通环节，使中间加价透明化，进一步推动降低药品虚高价格，减轻群众用药负担。

“多票”到“两票”，省费惠民

在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”，是现阶段治理药品流通领域“多小散乱差”的一项重要举措。药价虚高的问题由来已久，是当前医改所必须解决的问题，也是老百姓的强烈呼声。

在国家卫生计生委近日召开的新闻发布会上，国务院医改办专职副主任、国家卫生计生委体改司司长梁万年指出，“过去在流通环节存在四五票甚至更多的现象，每过一票，层层加码，药品价格在被不断抬高之后，到了终端医疗机构销售，一是老百姓要多付钱，另外医保基金也要多付钱，这个问题必须解决。”

梁万年表示，“导致药品价格虚高的问题众多，但流通领域环节过多，加上一些‘过票洗钱’行为，进一步抬高了虚高的价格。随着公立医院改革的全面推开，我们的主要切入点要从药品流通领域挤出虚高的水分，挤出这部分水分之后来合理提高医务劳务的价值。”

“在江苏、福建、山东、青海这几个第一批医改试点省份的实践证实了药品流通领域导致的价格虚高的水分还是蛮大的，要把这些虚高的水分挤出来，真正让老百姓受益。”梁万年认为，“两票制”正是从流通领域入手，把“多票”压缩到“两票”，让流通领域的水分大大减少，对于节省医保费用，保证医保基金的安全具有非常重要的作用。

“药价虚高的问题由来已久，发展到今天，已经成为一项顽疾，已经影响到了上游生产企业，改革的阻力还是比较大的。”福建省医保办处长张煊华表示，目前药品价格虚高的水分平均在30%以上，药价虚高不是在生产环节而是主要在流通和采购环节出现的。要解决好这一顽疾，“两票制”作为利国利民的针对性政策改革具有重要意义。

打破利益藩篱，确保落地

梁万年提出，2017年重点要在11个医改试点省和200个公立医院改革试点城市率先推行“两票制”，同时也鼓励其他地区积极推进，实现“两票制”的分层次推进，争取在2018年在全国推开。目前，“两票制”主要针对的是公立医疗机构，对于社会办医则没有硬性规定。

《通知》要求，各地、各有关部门要积极为“两票制”落地创造有利条件。要打破利益藩篱，打破地方保护，加快清理和废止在企业开办登记、药品采购、跨区域经营、配送商选择、连锁经营等方面存在的阻碍药品流通行业健康发展的不合理政策和规定。支持建设全国性、区域性的药品物流园区和配送中心，推进药品流通企业仓储资源和运输资源有效整合，多仓协同配送，允许药品流通企业异地建仓，在省域内跨地区使用本企业符合条件的药品仓库。

梁万年强调，“两票制”真正落实的主体是地方，地方要按照“两票制”实施细则的要求，结合地方实际，确保“两票制”的落实到位。而作为联合印发“两票制”的八部委在各地对口的部门也要各司其职，确保“两票制”的落地。

“如果北京的一家企业在江苏建一个仓储开一次发票的话，可能对于地方的税收是有利的。现在我们压缩中间环节，就要求各地方政府紧密配合，允许企业异地建仓，多仓协同配送，否则很难保证顺利地对每一家医疗机构配送到位，保证药品供应。”梁万年鼓励地方要创造条件，支持“两票制”的落实。

强监督，不“两票”取资质

国家食品药品监督管理总局药化监管司司长丁建华认为，“两票制”的实行有助于减少流通环节，净化药品流通秩序，有助于流通企业的优胜劣汰、兼并重组，进而提升行业的集中度。对于全国目前12000家左右的药品流通企业，随着“两票制”的推广，一些小的、做得不好的企业就面临着被淘汰，集中度提高对监管而言是个好事。

丁建华强调，食药监局将把“两票制”执行情况纳入监管内容，在未来的日常检查、跟踪检查、飞行检查中，将把药品流通的货、账、票、款、证的一致性，作为重点检查内容。发现问题的，要向当地的省级招采部门通报情况；涉嫌违反药品GMP、GSP有关规定的，食药监部门将依法严肃查处并予以曝光；涉嫌犯罪的，将移交公安机关立案查处。

规定在推行“两票制”的地区，加强药品集中采购工作的监督管理，对不按规定执行“两票制”要求的药品生产企业、流通企业，取消投标、中标和配送资格，并列入药品采购不良记录。卫生计生、中医药行政部门要加强对公立医疗机构执行“两票制”的监督检查，对索票不严、“两票制”落实不到位、拖欠货款、有令不行的医疗机构要通报批评，直到追求相关人员责任。

“两票制”是从发票入手的，加强票据管理，从源头上控制是保证“两票制”真正落地非常关键的环节。公立医疗机构在药品验收入库时，必须验明票、货、账三者一致方可入库、使用，不仅要向配送药品的流通企业索要、验证发票，还应当要求流通企业出具加盖印章的由生产企业提供的进货发票复印件，两张发票的药品流通企业名称、药品批号等相关内容相互印证。

国家税务总局货物劳务税司副巡视员张卫表示，这些年来税务部门已经形成了一套比较完整的发票管理制度，对发票的开具、取得、入帐等，都有明确的制度规定，这次会把这个规定继续落实好。税务部门要加强对药品生产、流通企业和医疗机构的发票管理，依法加大对偷逃税行为的稽查力度。

“在互联网等信息技术支持下，依托增值税发票管理新系统，税务总局今年1月1日推出了全国增值税发票查验平台，单位和个人可对发票的全票面信息进行查验，包括发票开票日期、购销双方信息、商品名称、规格型号、单价、金额等都可以在查验平台查询到。通过发票查验平台，假发票将难以立足，这有利于净化社会风气和反腐败工作开展。”张卫同时提到，鼓励有条件的地区使用电子

发票，通过信息化手段验证“两票制”。

特偏远：可“三票”杜绝“四票”

为了保证偏远地区的药品供应，《通知》规定，为特别偏远、交通不便的乡镇村医疗卫生机构配送药品，允许药品流通企业在“两票制”基础上再开一次药品购销发票，保障基层药品的有效供应。

梁万年表示，我们国家各地的情况相差很大。对于一些边远地区，如果实行单一的“两票制”，可能在短期之内很难保证药品的及时供应和配送。为了有效解决这一问题，对于一些特殊区域，交通不便地区，可以在执行两票制的基础上再开一次票，保证这些地区的药品及时供应。

梁万年同时强调，这样的开票单位只能为乡镇卫生院或村级医疗卫生机构。即使是边远地区，县城以上的公立医疗机构还是要严格执行“两票制”，“我们强调的是特别边远、交通不便地区，这个口子不能撕开太大，中央部门要实时对其进行督查。否则，撕开的口子越来越大，‘两票制’就很难真正落实到位。对于特别边远地区允许‘三票’，但要杜绝‘四票’。”

同时，为应对自然灾害、重大疫情、重大突发事件和病人急（抢）救等特殊情况，紧急采购药品或国家医药储备药品，可特殊处理。而麻醉药品和第一类精神药品的流通经营仍按国家现行规定执行。

另外，药品生产企业或科工贸一体化的集团型企业设立的仅销售本企业药品的全资或控股商业公司（全国仅限1家商业公司）、境外药品国内总代理（全国仅限1家国内总代理）可视同生产企业。药品流通集团型企业内部向全资（控股）子公司之间调拨药品可不视为一票，但最多允许开一次发票。鼓励公立医疗机构与药品生产企业直接结算药品贷款、药品生产企业与流通企业结算配送费用。