编者按:

中华人民共和国成立以来,尤其改革开放以来,我国法治建设成就斐然,高质量的立法功不可没。今年2月25日,习近平主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议强调,要完善法治建设规划,提高立法工作质量和效率,为推进改革发展稳定工作营造良好法治环境。如何进一步提高立法质量,助推法治中国建设,本期我们听听全国政协委员们怎么说?

“外商投资法是被保护主义污染的世界经济中的一股清流,这样说吧,40年以后,回过头再看今天这段历史,外商投资法将会是一个具有里程碑意义的事件。”谈及外商投资法,全国政协委员、中国社科院世界政治与经济研究所研究员、所长张宇燕如此评价。

全国政协委员、国浩律师事务所创始合伙人吕红兵说,外商投资法亮点频频,其中第4条从法律层面上明确了国家对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度,这是该法的核心内容,体现了由政府管理到社会治理、由政府导向到竞争协调的现代服务型法治政府的管理模式,虽然该法有待完善之处,但仍不失为一部高质量的法律。

2月25日,中央全面依法治国委员会第二次会议强调,要完善法治建设规划,提高立法工作质量和效率。我国经济社会发展若想固根本、稳预期、利长远,离不了为之保驾护航的法律,而中国在从富起来向强起来迈进的征途中,治国之重器须继续强力亮剑。

良法善法就是好法

“早在古希腊,亚里士多德就提出了良法这一概念,即大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”全国政协委员、陕西省高级人民法院副院长巩富文引经据典地说出了良法一词的出处。“良法的反面是恶法,一部法律是否属于良法,最基本的检验标准就是看它是否符合客观规律、反映人民意志和意愿、以人民为中心。”

新时代,经济发展要高质量,立法也要高质量。

“立法犹如钥匙,问题犹如锁”,说起立法质量,全国政协委员、民革中央常委、中国人民大学法学院教授汤维建打了个钥匙和锁的比喻,也就是说,“立法既要能满足实践的迫切需求,又要能真正解决实践中存在的问题,不解决问题的法犹如开不了锁的钥匙,毫无用处,更无从谈起质量。”而且,立法要尽量细化,能够在实践中操作起来不生歧义;既不能自相矛盾,还要避免外在冲突。

全国政协委员、北京天达共和律师事务所主任李大进,是第十二届全国人大代表,他参与过全国人大的很多立法工作,他表示:“在立法过程中,立法质量的高低与立法前是否对涉及的方面、人员及领域有过扎实调研,是该法是否具有权威性及有效性的一个特别重要的方面。”

巩富文也表达了同样的观点:“立法调研工作是立好法的一项基本功”。

“立法质量首先体现在程序上,必须依照法定程序来推进立法”,吕红兵说,程序如果错误,立法质量就无从谈起。而在效果上,要有“牙齿”,要有担当,要能推进经济社会发展,要能保障人民群众权利,要能助推法治中国的建设,要是“良法”而不是“恶法”。

科学立法不是张嘴就来

回望40年前改革开放之初,那时“我们的法律是太少了,成百个法律总要有的,这方面有很多工作要做,现在只是开端”,但如今,截至2018年10月,我国现行有效法律268部,行政法规757件,地方性法规1.2万多件,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经形成并不断完善。

法治兴,则国强。

汤维建表示,“如果说新时代我国要从富起来向强起来迈进,那么,立法工作也要与时俱进,我们的法律体系已初步形成,但我们的法律不仅要‘立’起来,下一步更要‘强’起来”。

李大进称,“我们一再提到,立法过程中要讲究科学立法,这是个大问题,但科学立法不是张嘴就来的,科学立法怎么衡量,立法人员有没有科学思维,谁来解读科学立法?要把这个事情弄清楚才行。”

吕红兵说,立法的一个重要原则是要罚责相当,但当前有的法律在这方面做得有些欠缺。“比如,近几年,环境保护法规在环境治理方面取得了很大成效,功不可没,但也要承认法律责任章节相对较弱,对污染环境的人或单位的惩罚性不强,对治污主体的处罚力度上不够。”当前,打赢包括污染防治在内的三大攻坚战是党的十九大提出的重大战略任务,对环境保护法有着更高的要求,为此,此法的修订已是迫在眉睫。

尽量网罗最专业人士参与立法

“关键在于要尽量网罗最专业的人士参与立法,尽可能早地将立法草案公之于众,体现出立法的专业化、民主化。”汤维建表示。

李大进说,“由于我国是成文法国家,我们的立法更多考虑的是语言的周延性,而不是考虑其实操性。有时,一句话需要让人反复地理解,甚至会有多样化的理解,之后,再一个一个地出台司法解释,这些问题要逐步克服。”

“立法要讲究科学,要有哲学思维,要符合客观规律,要从客观实际出发,应当是国家现实的反映”,巩富文举例说,比如,我国当前的基本国情是:最大的发展中国家、处在中国特色社会主义的初级阶段、东西南北中发展不平衡,立法要遵循这个基本国情来制定,中国的法律必须立足于中国基本国情基础之上。

要尽可能采用委托专家立法模式,让专家深度参与立法,确保立法的科学含量,汤维建说。与此观点相适应的,吕红兵则认为,可以采取委托第三方的立法模式,让更加中立的第三方参与立法。无论是委托专家立法还是委托第三方立法,其宗旨都在于让立法更科学、更接地气,更符合和体现民意。

立法调研是民主立法的表现之一,巩富文表示,民众参与多少、参与多深很关键,如果只有让公众参与的愿望,或只作一般性号召,而无具体的保障措施程序,公众参与就会成为空话或形式。因此,要拓展和创新社会公众参与立法的途径和方式,充分体现民情、汇聚民意、集中民智。“这是当前立法应着力解决的短板。”

吕红兵表示,提高立法质量要处理好改革与立法的关系。在“将改革进行到底”的大背景下,改革进入深水区,有更多难啃的硬骨头,因此,法律本身也适时变革,从而推进改革、保障改革、引领改革。“科学立法、民主立法一直是立法人的追求,在坚持民主立法方面我们还应当在避免立法行政化、部门化、地方化等方面进一步努力。”吕红兵称。

进入信息化时代,立法技术也要与时俱进,“可以将大数据运用到立法之中,实行‘智能+立法’模式,使立法更为精准和更具有针对性,更好地助推法治中国建设!”汤维建最后说。