一项行政管理权包括多个不同环节，各环节间又往往是有机统一、难以割裂的。要避免出现部门“扯皮”，还需认真论证。

住建部于近日起草了《城市管理执法办法（征求意见稿）》，并向社会公开征求意见。意见稿明确了城管执法的行政处罚权范围涉及六个方面，其中包括“在城市道路上违法停放机动车辆的行政处罚权”。

对于住建部起草的这个办法草案，出发点和用意是好的。但在实践中，它能否发挥作用、甚至是否有必要制定这个条款，却值得进一步探讨。

以华东一个省会城市的实践为例。华东某省会城市2003年起开始实施城市管理领域相对集中行政处罚权改革。根据市政府公布的规章，该市城市管理综合执法部门负责行使市容环境卫生、绿化、规划、市政公用、人防、房产管理、建筑管理、开发拆迁管理方面的行政处罚权，同时负责行使环保部门关于噪声污染、油烟污染、乱排污水方面的处罚权和工商部门对无照商贩的处罚权，还负责行使公安机关对侵占道路的行政处罚权。

但在实施改革的前几年里，城市管理综合执法部门和移交出行政处罚权的部门就一直在进行无穷尽的“扯皮”。比如，有人举报噪声污染问题，环保部门认为直接由综合执法部门处理就可以，而综合执法部门则认为需由环保部门提前认定为违法才能进行处理。类似的问题几乎发生在所有被集中处罚权的部门。

而仔细分析会发现，部门之间的“扯皮”，贪恋权力的因素倒也不多。核心的原因在于，一项行政管理权往往包括决策、许可、执行、监督检查、强制、处罚等不同环节，不同的环节之间往往是有机统一、难以割裂的，行政处罚权的行使往往与日常监督检查密切相关，一般都是在日常监督检查中才能发现问题从而进行处罚，让没有日常监督检查职责的部门去行使别的部门的处罚权，执法效率降低是非常容易出现的事情。

尤其是，许多处罚本身首先需要进行专业性和技术性判断，比如，到底是否构成“严重影响市容市貌”、是否属于“破坏绿化情节严重”等。这个城市“扯皮”问题的最后解决方案，则是在机构改革时，先集中了市容环境卫生、绿化、市政公用等部门的行政管理权，将其合并成城市管理局，与承担综合执法的行政执法局合署办公，没有合并到城市管理局的环保、工商等部门的处罚权，则交归原来部门行使。

这个城市的教训和经验并非个例，相当多地方相对集中行政处罚权的改革都或多或少遇到过类似的问题，至少这个省的多数城市都曾遇到。而问题解决比较好的，共同点基本都是先集中了城市管理领域行政管理权，在此基础上完善处罚权。而一旦赋予城管对违法停放机动车辆的行政处罚权，民众遇到类似问题，或者有些争议，究竟是找交警投诉，还是城管投诉，都将是问题。倘若一个城市的停车乱象得不到有效解决，那么，是城管的责任，还是交警的责任？

因此，对城市管理执法进行立法，虽然是必要的，但如何立法、立什么层级的法，则是需要认真论证。从地方实践情况看，解决城市管理执法中的弊病，首先需要从宏观上整合分散在不同部门的行政职能，进行大部门制改革，在此基础上，规范执法权力，优化执法流程，而这或许不是住建部门的规章能够解决的。