破解未成年人保护“责任稀释困境”

保护未成年人“共同责任原则”在实施的过程中存在什么样的问题？

《未成年人保护法》确立了保护未成年人的共同责任原则：“保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。”

“《未成年人保护法》颁布二十余年来，一个令人困扰的问题是由保护未成年人的共同责任原则所带来的‘责任稀释困境’——谁都有保护未成年人的职责。”姚建龙发现其结果是保护未成年人“说起来重要，做起来次要，忙起来不要，出了问题找不到。”

他提出了另外一个问题，各种保护主体中唯独没有“国家保护”，有关政府相关部门保护未成年人职责的规定“隐藏”在“社会保护”章中。

他说出了自己的理解：“一方面在于立法者仍然认为未成年人保护主要应当是家长和社会的职责，坚持政府不应当越俎代庖的补缺型儿童福利立场；另一方面，也因为立法者始终认为中国的经济发展尚不足，政府还没有能力过多行使未成年人保护的职责。”

在学界，有一种观点认为，法律没有设计完善的国家监护制度，恰恰是造成近些年恶性案件频发的关键原因。

作为福利机构的民政部门，其传统及法定职能是“补缺型”福利设计，即未成年人必须符合孤儿、流浪乞讨儿童的条件。如果父母一方或者双方健在或者有明确的父母，这些孩子就不属于其干预与服务的对象。

“所带来的尴尬状况是，类似留守儿童监护缺失、医院内滞留儿童、儿童遭受监护人侵害而未达到法定危害后果等，在没有发生严重后果前，即便相关政府部门知晓儿童的高危状态，也无法给予切实、有效的保护。”姚建龙说。

他表示，南京饿死女童案发生后，民政部开始在全国进行首批未成年人社会保护试点，推动补缺型儿童福利向适度普惠型儿童福利转变。2014年，又开展了第二批试点。国务院在2016年先后出台了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》和《关于加强困境儿童保障工作的意见》，将国家层面对特殊儿童关爱的视角从孤儿、流浪乞讨儿童拓展到了留守儿童与困境儿童。

他建议，国家设立未成年人保护委员会，整合未成年人保护各责任主体协同做好未成年人保护与福利工作。同时依托国家福利部门——民政部下设未成年人保护局作为国家未成年人保护委员会的办公室，负责全国未成年人保护与福利工作。同时，将国务院妇女儿童工作委员会分立为妇女工作委员会与儿童工作委员会，将儿童工作委员会和未成年人保护委员会合并。