粮食补贴源于农业保护，也是农业保护的核心所在，是当今世界许多发达国家采取的旨在保护和发展本国粮食产业通行的做法。我国2000年提出粮食补贴的政策构想，2004年开始全国实施。目前，我国对种粮的补贴，包括粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴三项，体现了工业对农业、城市对农村、国家对农民的回报，也是保证国家粮食安全和增加农民收入的现实需要。这一政策体系在前些年，较好地保护了农民的利益，调动了农民的生产积极性，对我国粮食增产发挥了重要保障作用。但是，随着农民工外出打工的逐渐增多，土地流转规模日益扩大，再加上世界粮食市场的冲击，现行的种粮补贴方式的局限性越来越明显地表现出来。全国政协委员、九三学社黑龙江省主委、黑龙江省政协副主席陶夏新近几年一直关注种粮补贴的问题，在今年的全国两会上，他提交了一份关于改进种粮补贴发放方式的提案，呼吁减轻种粮农民的负担，增强中国粮食产业在世界市场上的竞争力。今年5月，财政部、农业部印发了《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》，陶夏新近日向记者表示，该“种粮补贴新规”仍需进一步完善。

陶夏新

　　种粮补贴要补给种粮的人

　　“种粮补贴要补给种粮的人”，这是陶夏新委员在今年全国两会期间九三界别小组讨论时的发言题目。他告诉记者，之所以把这个问题作为发言的主题，跟近年来规模日益扩大的土地流转有关。

　　2013年黑龙江省政协换届之后，连任省政协副主席的陶夏新调整了工作分工，主要负责召集农业领域的委员开展调研。作为我国地震工程领域的专家，农业对于陶夏新来说是一个全新的领域。为了了解当前农业所面临的一些问题和困难，陶夏新带领省政协相关部门和九三学社省委进行了联合调研，他们用两年多的时间，走乡串户，深入到田间地头，甚至还回到了自己曾经下乡的农村，了解到了许多第一手的资料。通过调研，陶夏新发现，目前我国的粮食生产成本已经逐渐接近或高于进口的粮食价格，究其原因，除了化肥、农药等农业生产资料价格较高之外，土地承包费用也是一个重要因素。

　　“新中国成立以来，我国的土地制度发生了很大的变化。从最开始的小农经济，发展到六七十年代的集体化、人民公社，改革开放之后又开始推行家庭联产承包责任制。现在农业经营生产的方式又发生了新的变化，产生了一个新的农业经营主体，这就是通过土地流转来实现规模经营的种粮大户。现在我们黑龙江有土地两亿亩，目前已经流转了6000万亩，全省1/3的土地流转了。”陶夏新告诉记者。

　　规模经营是现代农业的发展方向，国家理应给予更多的支持。但陶夏新在调研中发现，在土地流转出去之后，国家发放的种粮补贴并没有落到实际耕种土地的农民手中，“我原先以为补贴一定是发给种粮户了，后来发现没有。按性质来说，种粮补贴本来是补贴种粮食的，结果变成了承包权的一部分。”

　　据了解，目前我国种粮补贴的发放方式，是按照分类指导、分省决策的原则，由各地区自主决定，有按照农业税计税面积或计税常产计算粮食直接补贴的，有按农民实际种粮面积补贴的，也有按农民向国有粮食购销企业的售粮量，实行价外加价方式补贴的。目前来说比较普遍的补贴方式是按计税面积来补贴，即种粮农民只要有承包土地的面积，不论多种、少种，种一季、二季，甚至种、不种，都可以享受粮食补贴。这就造成了不种粮的承包户拿走了种粮补贴、实际种粮的农民却拿不到补贴的现象，使农民把种粮补贴看成是土地承包户的普偿政策，从而起不到应有的效果。

　　“我们这边管把土地承包给别人的人叫做‘地主’，‘地主’不种地，但是可以收取土地承包费。黑龙江土地面积大，如果一个人有十几亩地流转出去，每年会有七八万元的‘地租’收入。在这种情况下他又把国家给的种粮补贴也拿到手上，这就明显不合理了。”陶夏新认为，粮食补贴的直接受益者应该是种粮农民，政府应该将补贴集中到粮食主产区和种粮大户，种粮多的多补贴，种粮少的少补贴，不种粮的不补贴，这样有利于激励大规模、采用先进技术、多付出汗水的农民种粮积极性，促进农户扩大粮食规模经营，推动粮食产业化的快速发展，实现粮食生产经营的规模效益。

　　“地板”逼近“天花板”，种粮补贴方式亟须改变

　　近年来，随着国际粮价的回落，世界粮食市场对我国的农业生产也形成了一定的压力。陶夏新委员表示，“国家为了保护粮食安全，对于粮食有一定的保护价。但是现在由于农民的种粮成本比较高，保护价定的比较高。但是进口粮食到岸价格却相对比较低，这就对我们粮食生产造成了很大的冲击。习近平总书记在今年关于农业的讲话中，提到了一个‘天花板’和‘地板’的问题，我们农产品保护价就是‘地板’，外国进口粮食到岸价格是‘天花板’，它们两个很接近了。”

　　在2015年全国粮食流通工作会议上，国家粮食局局长任正晓指出，目前广东港每吨国产玉米、大米、小麦分别比同品种进口完税价高出750元、900元和500元左右，玉米价差甚至一度超过1000元，三大谷物品种配额外进口（缴纳65%关税）的价格逼近我国的农产品保护价。“如果房子里边地板和天花板很接近，那么我们就没有生存空间了。我们黑龙江省在种粮技术、生产规模方面都不比发达国家差，发达国家的粮食价格之所以比较低，是因为他们的政府有大量的补贴。”陶夏新说。

　　记者了解到，WTO将农业补贴分为“绿箱”政策和“黄箱”政策。“绿箱”政策是指政府在执行某项农业计划时，其费用应通过公共基金资助，而不是从消费者身上转移而来，对于贸易不会产生扭曲作用，成员方无须承担削减义务的补贴，属于可免于削减就放行的一类补贴。“黄箱”政策是指那些政府对农产品的直接价格干预和补贴，妨碍农产品自由贸易的政策措施，包括价格支持、营销贷款、牲畜数量补贴、种子肥料、灌溉等投入补贴。WTO要求各成员方用综合支持量来计算其措施的货币价值，并以此为尺度，逐步予以削减。“美国的补贴政策原来不符合WTO的规定，但是他后来把‘黄箱’政策变成了‘绿箱’，就是说不再直接补贴价格，而是把补贴投到土地保护上面去了。这样就既变相补贴了农业，又不违反WTO的规定。”陶夏新告诉记者。

　　面对“地板”逼近“天花板”的现实，迫切需要国家改变现有的种粮补贴方式。陶夏新告诉记者，“‘天花板’目前我们没有办法改变，我们可以做的是把‘地板’往下降，把保护价格降低甚至取消，让粮食产业实现市场化。而要降低价格，就需要我们通过‘绿色’的方式，把种粮补贴发放到位。这样既不违反WTO的规则，又能使种粮的农民真正减轻负担，走出目前‘天花板’和‘地板’日益接近的僵局。”

　　与此同时，种粮补贴披上“绿色”外衣之后，对于生态农业的发展也会产生重要的促进作用。“我们现在提倡生态农业，要减少化肥、农药等的使用量。但是化肥使用量减少之后产量就会下来，农民就可能遭受一定的损失。所以我们可以通过补贴来激励农民，只要补贴能够到位，补贴的力度足够强，农民自然就会积极主动地贯彻生态农业的要求。还有秸秆还田、施用有机肥等，这些符合生态农业要求的措施都可以列入补贴名目。”陶夏新表示。

　　两部委出台种粮补贴新规，具体细则还需完善

　　陶夏新等委员的呼吁得到了相关部门的重视。今年5月22日，财政部、农业部印发了《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》（以下简称《意见》），提出将农业三项补贴合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营，并在安徽、山东、湖南、四川和浙江等5个省进行试点。

　　《意见》中提到要将中央财政提前下达的农资综合补贴中调整20%的资金，加上种粮大户补贴试点资金和农业三项补贴增量资金，统筹用于支持粮食适度规模经营。支持对象为主要粮食作物的适度规模生产经营者，重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜，体现“谁多种粮食，就优先支持谁”。同时，意见还提出要将80%的农资综合补贴存量资金，加上种粮农民直接补贴和农作物良种补贴资金，用于耕地地力保护。补贴对象为所有拥有耕地承包权的种地农民，享受补贴的农民要做到耕地不撂荒，地力不降低。补贴资金与耕地面积或播种面积挂钩，并严格掌握补贴政策界限。

　　《意见》出台后，农业部相关负责人咨询了陶夏新委员的意见。他认为，该文件的出台，对于解决当前种粮补贴政策在执行过程中出现的问题，具有很大的促进作用，但是在一些关键细节上仍然有不足的地方。“《意见》中说要将种粮补贴补给‘拥有耕地承包权的种地农民’，但是这仍然是一个比较模糊的概念，到底是补给土地的承包户呢，还是实际种地的种粮大户呢？在实际执行过程中仍然会出现一些偏差，最后很可能还是补给了承包户。”陶夏新表示。

　　对于《意见》中提到的“要将农资综合补贴中调整20%的资金重点支持适度规模生产经营者”，陶夏新表示，“这一点还没有出台具体的方案。目前我们黑龙江省已经把发放给种粮大户的‘20%’扣在手上了，光是农垦总局就扣出了5个亿。但是这5个亿到底怎么发放到种粮大户手中，大家心里都还没底。这些具体的政策还需要在执行中逐步完善。”