京津冀地区历史上就是生态环境脆弱区域,区域内平均森林覆盖率23.65%,绿色空间布局不尽合理。水资源匮乏,人均水资源低于国际公认的500立方米极度缺水标准,是我国缺水最严重的地区之一,同时又是我国水污染最严重的区域之一。

根据国家环保部发布的全国74个城市空气质量状况,2014年京津冀地区13个地级及以上城市,有11个城市排在全国污染最重的前20位。超标天数中以细颗粒物污染为首要污染物,区域内PM2.5细颗粒物污染年均浓度平均超标1.6倍以上。存在问题分析:

家底薄弱发展方式

发展阶段体制机制

生态环境本底脆弱

京津冀地区自然条件本底脆弱。在水方面,京津冀地区降水80%集中在6月-9月,其他月份干旱少雨,干旱成为京津冀最为常见的自然灾害。在气方面,京津冀平原西北被群山环抱,东临渤海湾,特殊的地形和风向条件使大气扩散能力不足,本地污染物不易扩散,外部污染物易滞留堆积。在土方面,一是北部沙漠正在南移。我国浑善达克沙地,距北京仅200公里,是京津冀地区的主要风沙源;二是由于河道断流、盗采砂石,河床沙化日益严重;三是由于平原区地下水过度超采,地下沙漠化日益显现。

发展方式与禀赋条件不相适应

京津冀生态环境显现的“城市病”,归根到底是生态环境意识薄弱,社会经济发展方式与生态环境禀赋条件不相适应。高强度的土地开发减少了绿地和湿地,形成日益扩大的城市热岛效应;城市布局过度集中、能源过度消耗、水资源过度开发、污水肆意排放、交通拥堵、产业结构失衡、单纯追求GDP等,超出了水资源、水环境、大气的承载能力,是造成京津冀生态环境恶化的主导原因。此外,还要防止京津冀协同发展过程中人口疏解、产业转移、城市群扩大和交通一体化等带来新的环境问题和生态压力。

发展阶段带来目标和行动差异

尽管三地关于生态环境建设和保护的认识是一致的,但是在目标和行动上依然存在差异。生态环境问题的根源在于经济社会发展与生态环境保护之间的矛盾冲突。一方面,京津冀地区正处在加速推进工业化、城镇化的过程中,区域内全年燃煤高达13亿吨,占全国煤消耗量的三分之一,水泥、钢铁、炼油、石化等高污染企业数量多、规模大。另一方面,京津冀三地经济发展水平差异明显,不同的发展阶段带来不同的发展诉求,在京津冀协同发展中呈现出北京“要生态”、天津“要产业”、河北“要交通”的突出诉求。

联防联治体制机制还不完善

目前,三地都已形成各自的主体功能区规划,推进本地区“多规合一”,但整个地区尚未出台以生态资源承载力为基础的协调统一的主体功能区规划和生态环境保护规划。需建立协调机制实现跨界密切合作,通过政策、制度平衡各方利益,通过产品标准和考核标准保持全社会行动一致。建议:

统一认识合作治理

先行先试强化参与

重视京津冀绿色发展理念的协同

1. 重视生态政绩观念

以绿色产业发展为共同目标,尽快研究出台禁、限、调、转、升产业目录,大力发展绿色经济,加快实现生产方式和生活方式绿色化。三地应将绿色理念落实在政策中,用政策推动绿色发展的协同,尽快搭建有利于产业协同与互动的管理平台、政策平台。三地各层级行政管理部门应树立生态政绩观和生态效益观,以问题为导向,分层次、分步骤地推进生态建设和环境保护,并明确京津冀生态环境保护的近、中、远期目标。

2. 重视生态规划目标

京津冀协同发展要做到生态规划先行,不仅要坚持一张图(统一规划),还要坚持一条线(生态红线)和一本账(自然资源资产负债表),而且在交通一体化和产业协同发展中同样要以生态文明为导向,以地区生态承载力和环境容量为依据进行布局和调整。当前应在三地实现各自“多规合一”的基础上,共同研究编制京津冀生态环境协同建设的中长期发展规划,统一生态环境保护目标、统一生态环境保护标准、统一划定生态红线,明确生态环境布局,配套产业政策和生态补偿机制。

3. 重视绿色产业标准

生态环境问题的治本之策在于产业的绿色化。三地应联合国家有关部门协商制定统一的绿色产业规划,形成京津冀绿色产业的共同目标,统一三地绿色产业标准。当前应提高新增产业门槛,明确产业发展负面清单,尤其要对高耗能、高耗水、高污染项目说不,加大对现有存量的压、转、改,对于问题较大的要坚决关停。

4. 重视联防联治行动

京津冀生态环境治理需联防联治,在联合行动过程中,应注意处理好以下几个关系:一是发展与保护的关系。生态环境保护与经济发展、民生改善不是对立的,要充分考虑三地自然禀赋、发展阶段和利益诉求的差异,实现全区域生态环境保护与经济社会发展共赢;二是内部与外部的关系。统筹兼顾城市和乡村、平原和山区、沿海和内陆、工业污染和民生污染、本地污染与外来污染等问题,做到综合决策、科学治理;三是科技引领与制度建设的关系。做到技术创新与制度建设并重,区域生态环境问题的解决既有赖于科学技术的进步,更需要体制机制的保障,应以区域大气污染防治和水生态系统修复为重要突破口,健全生态环境保护机制,尤其是环境预警和应急机制,率先建立体现源头严防、过程严管、事后严惩的系统完整的生态文明制度体系,成为全国生态修复、环境改善的示范区。

合作治理,扩大生态容量

1. 协同做好水资源保护和水环境治理

坚持推进“节水”和“洁水”工作。一方面要三地协同,加快节水型社会建设。强化水资源的制约因素,结合京津冀城市群未来发展的规模和布局形态,坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的方向,合理确定开发边界,科学设置开发强度,降低单位GDP水耗。另一方面,在全流域实施清洁水行动,开展饮用水水源地保护、生态清洁小流域治理、中小河流治理等重点工程。三地共同实施最严格的水资源管理制度,推行河长制,严控水体污染物限排指标,提高河流水质达标率。三地应共建水资源保障安全体系,重要水源工程和河网实现互通互联,形成水资源保障和资金保障的长效机制。

2. 联防联治大气污染,推广清洁能源使用

一要合作攻关,科学分析大气污染成因。要深入开展二次细颗粒污染物形成机理以及污染源解析方法等研究,明确一、二次细颗粒物对雾霾形成的贡献。二要重点做好机动车尾气治理。加快区域内老旧车、“黄标车”的淘汰,加大对“黄标车”的交通管控力度,做好限行执法工作。提升用油标准,京津率先统一实施机动车燃油国五标准。加快推进实施北京大外环货运通道高速建设,减少车辆过境穿行的污染。加大各类新能源汽车推广使用范围和力度,优化城市路

网特别是公交路线布局,在全社会大力倡导绿色出行。三要推动能源消费清洁化。除了控制煤炭消费总量、推广煤炭清洁利用技术和扩大天然气供应范围外,还要加快开发地热能、风能、太阳能、生物质能等清洁能源。

3. 加强生态建设,扩大生态空间

优先参考国家主体功能区划,对京津冀地区和整个海河流域的生态空间进行重新区划,分区分类型进行保护和建设。坚持遵循本地区属于灌草疏林地带的植被分布规律,以节水型本土植被为重点构建植被建设空间格局,针对水源涵养、水土保持、山地灾害防护等不同重点,进行科学布局,打造通风绿廊,促进区域空气流动。当前要协同推进张承生态功能区建设,提升当地生态系统的蓄水保土功能。完成北京主城区与通州、大兴、房山等新城之间的绿化隔离带建设,加快京津保中心区生态廊道的建设,防止京津冀城市间连成一个更大的“饼”。

先行先试,加强生态文明制度建设

1. 积极推进生态环境保护的法治化进程

生态文明建设必须依靠法治,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。三地首先应当梳理、对接现有的法律法规,修订或废除与生态文明和协同发展不相符合和不相适应的条文;要加强生态环保领域的地方性法规的制定和协调,尝试跨地区的联合或共同立法,如制定《京津冀地区清洁空气法》等。针对《立法法》的修改可能带来的立法的地方性(碎片性)和环境的整体性的矛盾,要通过制度创新减少和避免冲突和纠纷。在环境执法方面,要建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度,严格落实环保执法责任制,加强环境行政执法与刑事司法的衔接,保持对生态环境违法行为“零容忍”的高压态势。在司法联动方面,应以京津冀三地高级人民法院签署的执行工作联动协作协议书为契机,密切开展司法协作,合力破解执行难,为京津冀协同发展提供优质高效的司法服务和保障。

2. 加快推进京津冀区域生态补偿和碳交易机制

一是构建多元化的生态补偿机制。三地应在目前已构建的公益林补偿和断面水环境生态补偿基础上,考虑设立统一的跨区域生态补偿机制,统筹水环境补偿、湿地生态效益补偿、公益林补偿、大气污染防治补偿等项目。同时拓宽生态补偿的思路,不限于资金的转移支付,也应包括技术、智力、实物等的对口支援。二是构建纵向补偿和横向补偿相结合的立体生态补偿机制,可考虑中央拿三分之一,三地按经济实力出资三分之一,社会筹资三分之一的模式设立区域生态补偿专项基金,专款专用,严格审计。共同争取将北部生态发展带纳入中央财政支持的区域生态补偿试点,加大对生态涵养地区的补偿力度。鼓励生态环境保护者和受益者之间通过资源协商,实现合理的生态补偿。三是京津冀协同制定统一的生态补偿地方性法规或政府规章,统一标准,统一管理,尤其要注重以补偿促发展,增强受补偿地区的“造血”功能,形成可持续发展的良性循环。

3. 加快构建“政产学研用”协同的生态创新机制

京津冀协同发展需要创新驱动,生态环境保护也不例外。要发挥政府的引导作用和市场的决定性作用,推动京津冀地区联合共享的生态文明“政产学研用”协同创新体系的建设:大力培育和扶持各类生态文明研究机构,并择优作为政府的智库;建立以企业为主导,“政产学研用”协同的生态科技自主创新体系;通过产学研合作完成产业结构的转型升级和生态工业园建设,建设生态环保产业“孵化器”,并建立“政产学研用”联合培养生态环保人才机制,扶持“生态创客”的成长。

4. 构建严格、统一的绿色考评体系和责任追究机制

京津冀地区应率先试点示范绿色核算,根据主体功能区定位推行绿色GDP。重点是加快编制三地统一的自然资源资产负债表和建设生态资产基础数据库,将生态文明建设纳入对各级政府和干部的绩效考核,并作为重点考核内容甚至一票否决。

加强京津冀地区生态环境保护的监督检查,构建党内监督、人大监督、政协民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督相互配合、形成合力的联合督查机制。推行生态环保的党政同责和一岗双责。实行最严格的责任追究制度,加大环境审计力度,依据统一编制的自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计,并建立生态环境损害责任终身追究制。强化参与,完善信息公开和社会监督

公众参与是生态文明建设的基石。信息公开是公众参与的前提条件。政府应当依法公开环境信息,建立环境信息公开负面清单,除规定应予保密的以外,要全部对公众开放。发挥北京在信息技术特别是物联网、云计算等方面的优势,牵头建立跨区域、跨部门的生态安全、污染防控方面的数据共享、信息通报联动机制,构建互联互通的环境信息大数据平台,切实保障公众的环境知情权和参与权。

在社会监督方面,要积极推进环境监测社会化改革,鼓励公民个人和组织提供部分环境监测公共服务事项,引入市场竞争,创新供给模式,整合利用各类社会资源,构建多元化的环境监测公共服务体系。政府应为公众、社会组织提供污染防治法规培训和咨询,邀请其全程参与重要环保执法行动和重大污染事件调查。要建立三地互联的举报制度,充分发挥“12369”环保举报热线和网络平台作用,设立专项资金给予举报人奖励。通过公开听证、网络征集等形式,充分听取公众对重大决策和建设项目的意见。