1994年国家建设部提出，在新建住宅小区成立业主“物业管理委员会”，并明确规定：住宅小区管理是指对住宅小区内的房屋建筑及其设备、市政公用设施、绿化、卫生、交通、治安和环境容貌等管理项目进行维护、修缮与整治。此后，2003年国务院物业管理条例重申了上述规定的核心精神，只是将“物业管理委员会”改为“业主大会”、“业主委员会”。

2007年生效的物权法明确业主“对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”，并强调业主“享有权利，承担义务；不得以放弃权利不履行义务。”物权法明确了在社区治理层面，业主共同体的权利与义务。

然而，物权法、物业管理条例和其他规范性文件都没有对业主组织的法律地位、行使共同管理权的民事行为能力等做出明确定义和制度构建。20来年，在经济与社会生活中，业主组织既未纳入国家行政体制末端的基层群众自治组织范畴，也未纳入民政系统的社会组织管理体制范畴，导致住宅小区治理和城市治理不善。

根据民政部的数据，全国范围内业主大会/业委会普遍面临成立难、运作难的困境。只有22%的社区建立业主委员会，意味着约80%的小区物权共同体缺位。与此相伴的是，自上世纪90年代房地产大开发时期建设的小区已经进入老龄期，建筑物与附属设施设备老化、颓败、失管、甚至被弃管，小区居住不宜、不安全现象大量存在，小区因物业管理导致的诸多群体性摩擦与矛盾，成为越来越突出的社会难题。

至于原因，主要有以下几点：

我国法律虽然赋予业主组织承担小区治理的权利与义务，但未明确规定业主组织享有承担民事义务的能力的相应资格。由于我国人口众多，住宅小区规模一般达到千户左右甚至万户，加上小区是由分散的个人形成的陌生人社会，若不能形成适格的民事主体——业主自治团体，权利义务将得不到归属，法律规定的业主集体决策和共同管理不可能常态化存在和运作，业主共同体依法应履行的义务、承担的责任自然落空。

我国目前房地产法律法规，使得开发商销售房屋时，业主组织尚未出现。作为过渡，由开发商直接与物业企业签订物业管理服务合同。由于业主组织成立难，这个过渡阶段被固化和无限期维持下去，致使物业管理制度中甲乙方的合同关系长期错位。物业企业从开发商那里接手小区共有部分财产的管理维护和占用，也接手了开发商遗留的大量难以解决的质量问题。当普通业主面临房屋质量问题时，由于没有平等主体间谈判渠道，常以不缴费甚至更激烈的手段作为维权的意思表达方式。长此以往，导致业主和物业公司成为一对难以化解的矛盾体，严重影响社区和谐，进而造成社会不稳定。

为此建议：

赋予业主组织民事主体资格。住宅小区治理的结构性难题需要通过法律调整，法律应承认业主大会的民事主体资格，使其承担义务、行使权利。

将业主组织列为社区协商的权利主体。2015年发布的中办、国办文件已将“业主委员会”列为社区协商的权利主体。社区是社会的基本单元，加强城乡社区协商，有利于解决群众的实际困难和问题，化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。

培育和扶助业主组织的制度和能力建设。可参照我国民政系统培育一般社会组织的经验：一是通过孵化等支持功能，包括物理性支持、资金支持、协调推广、财务托管等提供支持。二是对社会组织的各种社会服务采取政府配套补贴、政府购买工作岗位、税收优惠等。三是通过对社会组织进行评估，起到深度外部监督作用，促进社会组织的规范运作和发展。四是对社会组织采取“善意忽略”的建设性原则，“以评促改、以评促建”，而不是对其进行惩罚、导致其灭失。

（作者系全国政协委员、天津大学文法学院教授）