“禁铝令”

包括王舒在内的几名摊贩被判刑是因为制作的油条中铝含量超标。邱县人民法院认为，过量使用食品添加剂足以造成严重食物中毒或者其他严重性食源性疾病，其行为已经构成犯罪。

法院判定的标准，依据的是2011年卫生部对于食品铝残留量标准的规定。《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》中规定，每公斤食品中的铝残留量不得超过100mg。

这个标准是根据国际标准制定出来的。早在二十多年前，联合国粮农组织和世界卫生组织食品添加剂联合专家委员会，就对含铝食品添加剂的限量做出要求。

1987年，该委员会将铝的暂定每周耐受摄入量定为每公斤体重7mg。但因为铝不是人体必需微量元素，摄入过量对健康有损害作用。2006年，他们利用更新的毒理学资料，对铝的安全性进行了重新评估。结果认为，每周每公斤体重7mg的摄入量仍会对生殖和发育神经造成伤害，因此将标准降为每周每公斤体重1mg。直到2011年又上调为每周每公斤体重2mg，沿用至今。这意味着，一个体重50公斤的成人每周摄入的铝含量不能超过100mg。

由于我国食品中含铝添加剂不规范使用现象严重，部分食品生产加工过程中可能存在过量或超范围使用含铝添加剂的情况。因此，国家食品安全风险评估专家委员会在2010年启动中国居民膳食铝暴露风险评估，对来自21个省的11类食品的铝含量进行了检测，并出具了《中国居民膳食铝暴露风险评估》报告。

评估结果显示，我国人群中有32.5%的个体膳食铝摄入量超过了国际标准，而长期食用油条、馒头、面条的北方居民中，有60.1%的个体铝摄入量超标。相比之下，我国膳食铝摄入量高于其他国家。

“每公斤食品中100mg铝残留量的标准，仍会导致39.7%的人群铝摄入量超过国际标准。”报告中称，现行标准偏高，健康风险较高，建议降低标准。

因此，2014年，国家卫计委联合食药监总局等五部门联合下发了“禁铝令”。要求自同年7月1日起，三种含铝食品添加剂不能再用于食品加工和生产。馒头、发糕、膨化食品等不能再添加含铝蓬松剂和含铝添加剂。这意味着，我国最常见的五种含铝食品添加剂中三种被禁用。

但“禁铝令”对油条留了个口子。通知中规定，油炸面制品、挂浆用的面糊等仍可使用含铝食品添加剂。“因为现在还没找到一种更好的东西替代这些添加剂。”中国农业大学副教授朱毅解释。

也是从那年开始，监管部门查处的“油条案”也逐渐增多。按照标准，只要每公斤油条被检测出铝含量超过100mg，就涉嫌违法。邱县的第一次检查就是从那时候开始的。王舒称，之前从来不知道，油条还会“铝超标”。

“后果犯”到“行为犯”

王舒和另外几个摊主并不是首例获刑的人。据此前媒体报道，从2013年至今，全国有上千人因此获刑。

“司法行政机关在现行的法律框架和规定下，这种处罚是合法合规的，是执法部门依法行政、认真负责的表现。”原国家质检总局总工程师、北京大学质量与法治研究所所长刘兆彬认为。

他说，2008年之前，涉及食品安全的案件，主要靠的是行政管理，司法很少介入。因为按照当时《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)第一百四十三条的规定，足以造成严重食物中毒事故或其他严重食源性疾患的、对人体健康造成严重危害的或造成后果特别严重的，才适用刑法。

但每年全国范围内严重到致人死亡的食品案件和质量案件少之又少，可能一年只有几十起。因此，食品安全方面的监管大多是由行政机关依照《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国标准化法》等相关法条，进行行政监管和处罚。

转变源于“三鹿奶粉”事件。2008年，甘肃岷县14名婴儿同时患上肾结石病症，至2008年9月11日甘肃全省共发现59例肾结石患儿，死亡1人。这些婴儿均食用了三鹿奶粉。

“三鹿事件全国轰动，当时监管者就觉得光靠罚款有点管不住了。”刘兆彬称。

2011年2月25日，《中华人民共和国刑法修正案(八)》(以下简称《刑八》)在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过，对当时的刑法进行了四十九项修改。

《刑八》也对涉及食品安全的两个重要条款——第一百四十三条和第一百四十四条做出了重大修改，在“人体健康造成严重危害”后面增加了“或者有严重情节”。“这意味着量刑从‘后果犯’变成了‘行为犯’。”刘兆彬介绍。

“后果犯”是指造成严重后果时按刑法处置。比如，之前判断卖油条的商贩是否犯罪，主要看两方面：一是犯罪时产生的金额，违法所得超过5万元就属于犯罪；其次看后果，如果明矾油条让人吃坏了肚子，或者中毒了，这就是犯罪行为。

但《刑八》要求，只要实施了某种行为，就会被认为是触犯了刑法。也就是说，不管油条是否销售出去或吃出了问题，只要加了不该加的添加剂，都是犯罪。

刘兆彬说，虽然普遍来看，经营炸油条的多数都是文化程度比较低的百姓，对于添加剂，他们不知道能不能放，不知道该放多少。“但同情不代表法律。从法理上来看，这些过量使用食品添加剂的摊贩被判刑，是监管部门依法监管的结果。”

争议“油条案”入刑

虽然从法理上说，“油条案”入刑不无道理。但实际中，该案在法律界和食品安全界一直存在争议。争议的原因在于，从现实中看，这些铝超标的油条在当时确实没有对食客造成严重危害。

有人支持铝含量超标入刑。朱毅认为，如果添加剂含量超标都不能引起重视，小摊贩会觉得滥用添加剂是无所谓的。

北京警察学院副教授陈涛也有相似的观点。“食品安全问题的影响是潜在的，不一定会造成现实的损害。”陈涛解释，就像盖房子，如果房子不结实有塌方的可能，但也不一定会塌。但是我们要在危险发生前预防，按照标准，不能盖成有危险的房子。

有人持谨慎观点。中国工程院院士、国家食品安全风险评估中心研究员陈君石告诉新京报记者，“判决书中写了铝超标对人体有害，但是没有根据。有没有危害健康谁说了算？必须经过专家的评估才能算数。”

“这是因为两法衔接中还缺少更详细的规定。”刘兆彬认为。“两法衔接”指的是行政处罚和刑事处罚的衔接。“2001年，中华人民共和国国务院310号令《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，当时就讨论过行政监管和司法如何衔接。”刘兆彬称。他解释，现在中国有两百五六十部法律，其中百分之七八十，执行主体都是行政机关。光靠行政是不够的，还需要司法进行完善。

“但在实际操作中，两法如何衔接，如何衔接得更好，体现司法公正，是很难的。”刘兆彬称，油条案表现出来，现在两部法律的衔接依然有缝隙，还没有做到无缝、平稳衔接。

他认为，执法的目的本是为了促进行业规范，而不是为了罚款或处罚商户。

他说，虽然从法理上看，“油条案”入刑有法可依。但实际上，制作、贩卖油条的商贩多数是因为无知犯罪，他们不掌握相关知识，没有明确的主观故意。针对这种情况，可以适用《食品安全法》对他们进行行政处罚，包括罚款、没收工具、没收财产，甚至可以吊销执照。情节更严重的可以拘留或拘役。

“如果这些手段能够达到教育、惩治的作用，判刑的处罚还是应当慎用。不是不能用，但不能随便用，主要还是以威慑为主。”刘兆彬解释，《食品安全法》第135条规定，有食品安全犯罪的，终身不得从事食品安全生产行业。“对于这些商贩而言，可能只有这点手艺，以开个小店、卖点吃的为生，判刑的处罚有些过重了。”刘兆彬认为。