财政部发布的数据显示，今年1月至2月，全国一般公共预算收入25717亿元，比上年同期增长3.2%，远低于2014年同期的7.1%。这也意味着，财政收入增长也开始从高速转向中低速。官方和学者都提出，财政要变被动买单为主动请客。问题在于，财政如何才能从“被动买单”转向“主动请客”?

　　地方债为财政困局埋下隐患

　　从1994年实行分税制到现在，绝大多数年份财政收入都以GDP两倍以上的速度增长，财政收入总量也翻了5番，但是，财政困难的局面却没有根本改观。相反，在《预算法》明确要求地方政府不允许有赤字的大背景下，地方政府负债却出现了惊人的增长，超过了20万亿元。而且，这期间还有超过40万亿的土地出让收入。那么，钱都用到了哪里呢?为什么教育、科技、卫生、医疗等行业的投入仍然严重不足，公益事业仍然严重滞后呢?

　　显然，这不是一句财政“新常态”就能回答的问题，而需要认真研究和反思，找出解决问题的办法。

　　从1994年实行分税制到现在的二十年间，也是中国经济结构发生重大变化的阶段。从1994年到2003年，我国的房地产市场没有充分放开，从总体上讲，虽然财政收入增长幅度很快，甚至快得有点脱离实际，但是，一方面“藏富于民”的现象比较严重，清理欠税等能够在一定程度上支撑财政收入的增长;另一方面，在出口导向型经济的作用下，实体经济、尤其是中小企业的发展情况比较好，提供的税源也比较丰富。因此，经济结构也比较合理，即便出现一些问题，也不会改变整个经济大局。这时期的财政状况，也在财政收入的快速增长中不断得到改善，包括“三公”经费在内的各种经费，都基本能够得到保证并呈现较快速度增长。

　　“被动买单”造就不合理经济结构

　　进入二十一世纪以后，随着2003年房地产市场放开，财政也出现了一波比前些年更快更强劲的增长势头。所不同的是，此轮财政收入增长，为今天的财政困局埋下了深深的隐患。因为，财政收入增长的基础不再是传统的实体经济，而主要是城市建设和房地产开发，更直接地说，主要是在吃未来的发展潜力，吃子孙的钱。从表面看，大家都过得很潇洒，实际上已经是危机四伏。到了今天，积累多年的矛盾集中爆发，一些地方的财政出现较大困难甚至“危机”，也就不难理解了。

　　过去10年中，各级财政通过“被动买单”，实际上推动形成了不合理的经济结构，并导致财政增长动力逐渐枯竭，使本应可以更好利用的财政资源，大部分浪费在地方政府的政绩之中。一方面，城市的钢筋混凝土越来越多，高楼越来越多，“空城”“鬼城”越来越多，另一方面，不少地方和行业实体经济发展越来越差，实体企业尤其是中小企业的日子越来越难过，在金融危机面前逐渐变得不堪一击。为什么出台了那么多政策都难以使经济步入复苏轨道，主要就在于中小企业太困难、太不容易了。

　　更为不解的是，在经济已经陷入较大困境、中小企业日子越来越难过的情况下，一些地方对财政收入增长的内在需求仍没有得到控制，仍然渴望财政收入能够高速增长，寅吃卯粮、收过头税等现象也就不可避免，有的企业宁可把厂子关掉，也不愿承担那么重税费负担。在这10年中，有时财政已不只是单纯的“被动买单”，而是扮演了“实体经济杀手”的角色。

　　“主动请客”须切实转变政府职能

　　这也进一步告诉我们，财政要想从被动买单转向主动请客，首先必须正确认识和对待实体经济，要真正依据职能来部署财政任务，依据法律来确保财政收入增长不再脱离经济发展规律，而不能是竭泽而渔，不能置实体企业于死地。这就要求减税放在财政工作的首要位置。在货币政策已经很难再有大的作为，或者无法再放开的情况下，能够放得更宽、做得更好的，只有财政政策了。按照目前经济发展的实际，减税当成为财政政策的首要手段，通过减税，刺激经济的发展、刺激实体经济的复苏。

　　事实上，财政收入即便多增加几千亿，我们也不能说就富起来了，也未必能够多办多少事。眼下各级政府和财政的“三公”经费，要想省下千亿资金，并不是一件难事，但几千亿资金对实体企业来说，可是救命资金，是可以让许多陷入困境的企业翻身的。如果能够把减税工作做好，也可以认为是财政的主动作为、主动请客。

　　其次，要盘活财政存量资金。财政到底还有多少未盘活的存量资金，外界并不知情，但是，从每年年底的突击花钱中，至少可以看出，财政存量资金还是很可观的。如何让这些资金多发挥一些作用，对财政主动请客也是很有意义的。只是，它与政府、财政、部门的权力密不可分，能否真正打破权力藩篱，对此至关重要。否则，盘活财政存量资金只能是一句口号。

　　再次，要努力消化地方债务。地方债务不仅是政令的沉重负担，更是经济社会发展的严重隐患。一些地方很可能因为沉重的债务负担而使经济发展出现倒退，这绝不是危言耸听，如何化解政府债务，必须成为各级政府认真研究思考的问题。通过债务置换，将风险后移，确实是一种比较现实的做法，但是有效化解债务风险本身更为重要。由于地方政府仍没有放弃土地财政的思维，因此，如何从政策和制度上迫使地方政府不要继续扩大债务规模，是当前最为紧迫的任务。

　　最后，要大力强化预算约束。财政被动买单的持续，与预算约束的不力有关，很多地方的预算形同虚设，政府领导一支笔、一次会、一个电话，就常常使预算被突破，如此怎么可能不出现问题?如何按照新《预算法》强化预算的约束力，让预算不再成为摆设，需要人大进一步完善立法，理直气壮、不折不扣地行使对预算的审查权、监督权，真正把政府预算关进制度的笼子。

　　总之，财政要想从被动买单转向主动请客，需要多个方面因素的共同作用。其中至为重要的一点是，财政部门必须放下权力意识，摈弃部门利益的思维，切实转变政府职能，把保障公共服务供给、推动社会经济发展作为财政行为的惟一目标。