多地探索创新

　　在宁海县，一本名叫《宁海县村级权力清单３６条》（以下简称３６条）的小册子家喻户晓。这本册子记录了３６个流程图，“基本涵盖了村级组织和村干部行使村务权力的全部内容”。宁海县从２０１４年４月起开始在全县推行３６条。该县纪委的一份材料表明，实行３６条一年之时，全县反映村干部有违廉洁自律问题的初信初访量同比下降了八成。

　　“宁海３６条权力清单的划定细分了权力边界，有利于改善权力乱摊派的问题，有利于提高社会运行的有效性。”李人庆说。

　　除宁海，全国不少地方也都在通过实践创新尝试获得基层治理的突破。

　　对于东部经济较发达地区的基层治理实践，学者们提到最多的就是浙江省。

　　针对基层权力运行的透明问题，浙江省早在２０１１年出台的《浙江省村级组织工作规则（试行）》中就有规定，对村级重大事项进行决策时，需实行“五议两公开”程序，也就是重大事项要按照“党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、村民（代表）会议决议、表决结果公开、实施情况公开”的步骤进行决策。

　　“在浙江，基层公共经济利益较多，村民有监督和参与的动力，当地也有制度创新的内在动力。‘五议两公开’是把权力运行流程规范化、公开化了，开拓了村民的监督渠道，有利于更精致细微的监督。”贺雪峰说。

　　除了“五议两公开”，浙江武义县的村民监督委员会制度也是基层监督的重要尝试。早在２００４年，浙江武义县白洋街道后陈村就成立了全国第一个村务监督委员会，并通过《后陈村村务管理制度》和《后陈村村务监督制度》，村务监督委员会依据《后陈村村务监督制度》行使监督村务的权力，开始向全国不断推广。

　　后陈村曾是矛盾多发村。村里土地被征用后获得上千万元的补偿款，但由于村务账目不清，村干部多拿多占，村民的上访不断。村务监督委员会的出现，要求全村的财务支出不仅要村主任和村支书签字，还要村务监督委员审核签字和公示后才能入账。“有效规范了村干部用钱用权行为”。后陈村连续多年实现村干部“零违纪”、村民“零上访”、工程“零投诉”。

　　相类似的，２０１０年，成都市在下辖的３３４３个村（社区）建立规范了“村民议事会”，让村民参与到村务中来。按规定，每个村的村民议事会成员不得少于２１人，１０名以上村民联名即可提出议题。同时还要求，村党组织不得无故拖延议题审查，避免以“议题暂时不具备实施条件”为由垄断议题，为了防止村组干部权力垄断，文件要求村组干部不超过议事会成员总数的一半。

　　但成都的尝试并没能在全国广泛推广，一些地区的村民议事会在制度创新方面遭遇瓶颈。有些地方的村务监督委员会，也出现了形同虚设的情况。

　　“中国有６０多万个行政村，农村情况千差万别，不同地区农村的农民生产生活困难、问题、矛盾完全不同。对于中西部相对欠发达的农村地区，最重要的不是盲目地照搬套用过于精细化监督制度，在这些资源匮乏治理动力不足的地区，过于复杂的制度只会更加无法运转。最重要的应该是根据当地需求提供支持，提供资源，激发当地的内在活力。”贺雪峰说。

　　中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙认为，村社集体与农民之间的良性互动通道，是通过村民会议或村民代表会议来动员农民，让农民参与表达自己的需求偏好，从而形成强大的农民的共同利益与意志。“村社集体直面农民的需求，回应农民的需求。这个动员过程和参与过程中结成的强大的农民意志，可以抑制少数人的反对与反动，可以防止害群之马的破坏。但现在的问题是，村社缺少回应农民需求的基本资源。因为很多村社集体是空壳，甚至负债累累”。

　　自２００２年开始，贺雪峰在湖北的４个村开展了老年人协会建设的试验——在４个村发起成立老年人协会，每村每年资助５０００元活动经费，由老年人协会自主决定使用。１０多年下来，４个村的老年人协会不仅运转良好，甚至对村庄治理也产生了影响。“这５０００元，计算到每个老年人，每人每天不到５分钱，但这点钱所起的作用却很大，因为十分有效地将老年人组织起来，不仅做到了老有所乐，甚至在某些方面做到了老有所为。老年人协会建设真正起到了花小钱办大事的效果，通过很少的资源投入，激活了农村社会内部的积极性”。