实施收费政策还应加强制度建设

客观看，中国公路管理模式的变动艰难并不特殊。平衡公路的公共属性和利益属性，在全世界都是一个难题。美国是除中国外高速公路里程超过10万公里的唯一国家，其公路管理模式上也具有特殊性。上世纪50年代美国国会通过《联邦资助公路建设法案》，确定美国洲际高速公路由联邦政府和州政府按照9比1出资，这赋予了美国对公路管理的联邦政府主导权，能够让高速公路保持基本的公共属性，只收取象征性费用。同时，却导致了私人资本难以进入高速公路建设领域，高速公路建设发展停滞的问题出现。

日本公路采取的特殊法人管理模式，由半官半民性质的公路公团作为管理方，公路预算和规划由政府决定，公路养护、债务清偿由公团负责。表面上，这种模式有利于公路公共属性和市场属性的平衡，但由于采取的是“统一核算制”，导致了公路收费价格体制单一化。由于高速公路建设负债巨大，日本不得不采取延长收费期限等措施，引发民意反对。

德国过去一直以高速公路免收通行费而被视作神话，但神话目前正在走向剧终。免费政策导致德国公路基础设施建设和维护出现资金缺口，同时产生了国际间的通行不公平问题。根据申根协定，签约国间可以自由通行，但德国民众前往临近的法国、意大利等国，需要缴纳高速公路通行费，反之，其他申根国家公民进入德国则无须缴费。这让德国国内部分政客开始推行高速公路收费政策，按照进程，有可能今年就开始实施。尽管德国开始公路收费可能遭到欧盟对其进行违约指控，但实际上，高速公路收费一直是欧盟委员会的立场。欧盟委员会一直在呼吁德国放弃税收补贴政策，实施“使用者买单”模式。

据不完全统计，目前全世界有超过70个国家采取收费模式，且近年来实施收费公路政策的国家还在不断增加，特别是新兴经济体。从这个角度看，中国对高速公路实施长期收费政策，符合国际潮流。不同之处在于，中国国家财政能力强于其他国家，在维护公路的公共属性上还未发挥应有作用。此外，发达国家对于高速公路的规划、投融资、建设、运营、监管有成熟的法律体系，而中国仍然落后。《收费公路管理条例》不能只强调在收费上符合国际潮流，在制度建设上继续滞后。

改革如何触及深层体制痼疾

《收费公路管理条例》的使命，不仅在于找到利益平衡点，找到高速公路收费长期化的法理依据，还在于要触及公路管理体制的深层痼疾。这就不能回避以下四个问题。