如何加强专职调解员队伍建设?北京市政协法治建设民主监督组建议,合理确定治安联合调解室、街乡镇调委会、调解协会、重点行业性专业性调委会所需专兼职调解员的人数,通过政府购买服务或者购买岗位机制解决专职调解员人才瓶颈难题。

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近年来,诉讼案件高速增长,2016年北京市法院收案65.2万件,比2013年的42万件增加55%。

与此同时,调解纠纷数量呈现下降趋势,2016年北京市调解纠纷17.9万件,比2013年减少近5万件。

这“一增一降”说明什么,原因何在?

为了揭开这个谜底、推进“调解”这个方法灵活、程序便捷、不伤感情、不收费用的纠纷解决方式,按照北京市政协总体工作部署,在北京市政协副主席马大龙、李长友的领导下,以法治建设民主监督组为主体,联合北京市司法局,吸纳部分提案委员和专家组成调研组,于今年5月至10月,开展了一场监督性调研。

(一)探究缘由

北京市政协法治建设民主监督组组长皮剑龙指出,人民调解法已经赋予了调解协议强制执行的法律效力,但是市民仍然倾向于选择成本更加高昂的仲裁和诉讼,历时半年的调研发现,一些瓶颈问题制约着人民调解工作。

对调解的重要作用认识不足,“谈起来重要、干起来次要、忙起来不要”

对调解的重要作用认识不足,主要表现为:没有真正把人民调解工作放在完善社会治理体系、促进社会治理能力现代化建设基础工程的高度来认识,也没有把人民调解作为公共法律服务体系建设的重要内容去认识和推进。对人民调解工作仍存在“谈起来重要、干起来次要、忙起来不要”的问题;在党委政府的整体工作中摆位不突出,尚未形成较为有力的党委领导、政府主导、部门牵头、社会协同的工作体制和运行机制;有的甚至认为人民调解工作主要是司法行政部门的事,导致领导精力投入不到位、政策保障不到位、系统衔接不到位、创新管理不到位。

专职调解员占比低,调解员队伍年龄结构不合理

目前,北京市共有专职调解员1350名,占全市调解员总数的1.8%。专职调解员覆盖范围不够,目前分布在街乡调委会、治安联合调解室和诉前调解室,在村居调委会层面还没有专职调解员;同时,在知识产权、物业纠纷、消费、电子商务、互联网等领域新建的行业性专业性人民调解组织中,不仅没有专职调解员队伍,兼职调解员也没有经费补贴。

调解员队伍年龄结构不合理,缺乏稳定性。由于北京对调解的选拔、培训、考核等没有统一的标准,且没有建立起完备的培养机制,导致人民调解员队伍整体年龄偏大、年龄梯度不合理。再加上基层调解员多为村民委员会、社区居委会成员兼任,每3年的基层换届选举,造成大量的调解员流失,给基层调解工作的衔接带来很大困难,造成调解员队伍稳定性不足。

专职调解员报酬补贴制度还不完善,尚未建立调解员意外伤害保险制度

北京在全国率先实行“以案定补”制度,即按调解成功案件数量计件取酬,这是在调解工作保障上的历史性突破,但是随着新型社会矛盾的不断涌现,专职调解员不仅需要全职上班,工作内容也不局限于矛盾纠纷的化解,还要承担着大量的矛盾排查预防、法律咨询等工作,如果对专职调解员单纯采取计件取酬的办法,既影响到队伍稳定,也不利于选聘到更多优秀的专业人才。

人民调解员工作安全保障还不完善。面对形形色色的纠纷当事人,人民调解员容易遭受暴力对抗,由于尚未建立调解员意外伤害保险制度,在调解过程中可能受到的各类意外伤害,已成为广大人民调解员普遍的后顾之忧。

案件导出率相对较低,检调对接中缺乏制度规范

2016年,北京全市法院在立案阶段,通过多元化纠纷解决机制共导出纠纷6.88万件,占一审民商事新收案件总量17%,调解成功1.9万件,调解成功率为27%。今年1至4月,全市法院通过立案阶段多元调解,调解成功15678件,占一审民商事新收案件结案量的22%。诉调对接工作取得了积极成效,但从总体上看,仍存在案件导出率和调解成功率相对较低的问题。另外,诉调对接场所不足等问题也在一定程度上制约了诉调对接工作的开展。

在检调对接方面,在轻伤害刑事案件和申诉案件中,目前北京市部分检察机关试点开展了以调解促和解工作,取得了一定成效。但是哪些案件适宜开展以及如何开展还缺乏制度规范,调解还没有成为检察官办案的首选程序。

在行调对接方面,2017年前三季度北京市共受理各类行政调解案件47.52万件,案件包括民事纠纷和行政纠纷两种。受理的民事纠纷调解成功率56%,与人民调解调解案件的成功率相比还不高,仅靠行政机关及其工作人员孤军奋战形不成化解纠纷的合力,实践中行政机关依托人民调解组织化解民事纠纷的好做法未得到有效推进。

政府发布的合同格式文本中,没有默认将调解作为矛盾争议解决方式

宣传工作需要强化,法律格式文本有待调整。在政府发布的合同格式文本中,仅将仲裁和诉讼作为矛盾争议的解决办法,由于没有默认将调解作为矛盾争议解决方式,导致市民缺乏通过调解解决矛盾争议的普遍认知。随着市民教育水平的提高,法律意识也不断加强,但很多市民认为调解缺乏权威性,导致某些通过人民调解能够成功解决的纠纷也诉诸法院。

(二)建言献策

调研期间,北京市政协法治建设民主监督组听取了北京市司法局、市高级人民法院的工作情况通报;组织委员赴通州区和房山区实地调研,赴广西和云南学习考察相关工作情况;通过召开座谈会,与市区司法行政部门负责人、司法所长、基层调解员、诉前调解员等进行研讨,全面了解全市人民调解工作现状,分析制约人民调解工作的瓶颈问题,提出了解决问题的建议。

把人民调解工作纳入政府绩效考核的重要内容,加大公共财政保障力度

“首先是认识问题,要充分认识人民调解在社会治理中的重要作用,进一步提升人民调解工作的站位。”皮剑龙指出。

党委政府应真正把加强人民调解工作作为加强和创新社会治理、建设国际一流的和谐宜居之都的基础性工程,进一步健全完善强有力的领导体制和运行机制,把人民调解工作纳入政府绩效考核的重要内容,进一步加大公共财政保障力度。

北京市政协法治建设民主监督组建议,根据司法部出台的《关于推进公共法律服务平台建设的意见》,将包括人民调解在内的公共法律服务体系,列入到政府基本公共服务体系之中。结合全市推动市、区、街乡公共法律服务中心,村(社区)公共法律服务站四级实体平台建设,将人民调解统筹纳入实体平台,专职调解员直接进驻到市、区、街乡公共法律服务中心。

通过政府购买服务或者购买岗位机制解决专职调解员人才瓶颈难题

如何加强专职调解员队伍建设?北京市政协法治建设民主监督组建议,合理确定治安联合调解室、街乡镇调委会、调解协会、重点行业性专业性调委会所需专兼职调解员的人数,通过政府购买服务或者购买岗位机制解决专职调解员人才瓶颈难题。通过社会公开招聘方式,将社会上热心调解工作、具备一定专业知识和能力的市民选聘为专职调解员,优化专职调解员年龄和知识结构,扩大专职调解员的比例。

同时,加强兼职调解员队伍建设,充分发挥村居法律顾问的积极作用。目前全市16个区6878个村居全部建立了“一村一居一法律顾问”工作网络,实现了村居法律顾问制度的全覆盖。人民调解工作应及时与这种政府主导、律师参与、城乡居民受益、可持续的村居法律顾问工作机制相衔接,让村居法律顾问承担起人民调解员的职责。根据最高人民法院、司法部最新出台的《关于开展律师调解试点工作的意见》,推动建立和创新由律师作为中立第三方主持调解的工作机制。

提升调解员能力水平,将具有调解能力的人民调解志愿者吸纳到村居人民调解委员会

加强人民调解员的选任、培训和考核。依托高校和培训机构开发人民调解员培训课程和教材,打造专业调解师资库,提高培训的实效性。创新基层调委会的组成形式,将具有调解能力的人民调解志愿者吸纳到村居人民调解委员会。在基层换届选举后,加强对调解员的系统培训工作,推动人民调解工作可持续、常态化发展。

发挥各基层法院诉前调解室及庭审现场作用,通过集中授课、案例评析、旁听陪审、实训演练、网络远程培训等多种形式,不断提升人民调解员的专业能力。认真总结人民调解典型案例,建立人民调解案例库。

健全调解经费保障机制,建立人民调解员因公伤、残、病的补偿保障机制

关于经费保障,北京市政协法治建设民主监督组指出,探索实行“基本补贴加案件补贴”的保障模式,基本补贴应随着社会经济发展相应增加;对于通过社会公开招聘,以调解为唯一职业的专职调解员,提供必要的“五险一金”。根据《北京市人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》及指导性目录,通过政府购买服务或者购买岗位机制,解决经费不足的问题。在党委政府支持下,由各法院以租赁方式建设统一的诉调对接中心,解决法院诉调对接场所不足问题。

同时建立人民调解员因公伤、残、病的补偿保障机制,借鉴中国青年志愿者协会联合中国平安保险推出全国性注册志愿者保险的经验,或采取建立专门基金等办法,解决人民调解员的后顾之忧,使其全身心地投入到调解事业中。

深化诉调对接、检调对接、行调对接,鼓励引导更多律师参与诉前调解

“最大程度调解诉前案件是重要目标。”北京市政协法治建设民主监督组强调。

围绕这个目标,应全面加强区级司法局与法院的沟通协作,在诉前调解队伍、工作保障、运行机制等方面建立起长效机制。扩大诉前调解员规模,通过多种形式,选拔更多的优秀人才进入诉前调解员队伍;发挥首都律师资源丰富的优势,可在各区基层法院、司法局和律师协会之间建立联系机制,鼓励引导更多的律师参与到诉前调解工作中,提高诉前调解的专业性和实效性。加强对诉前调解员的管理考核,出台鼓励实习律师等参与人民调解的实施方案,研究将实习律师参加调解工作情况纳入考核范围。市高级法院应拓展案件导出类型,扩大诉前调解案件范围,提高诉调对接的成效。

在检调对接方面,对适用范围内的案件要求承办检察官先在充分听取、尊重当事人双方真实意思表示的前提下,坚持自愿、合法原则,通过调解努力做好息诉工作。推动建立调解与救助相结合机制。调解(和解)与公开审查相结合机制,对于经检察机关调解后双方当事人达成和解的,检察机关可以采取公开听证、公开答复等形式予以落实。

在行调对接工作中,认真总结“民调进所”、医调委、物业纠纷争议调解中人民调解组织发挥作用的经验,不断探索行政机关依托人民调解组织化解民事纠纷的好做法,不断完善人民调解组织参与民事纠纷行政调解的工作机制,发挥人民调解在民事纠纷行政调解中的积极作用。积极探索创新人民调解组织参与因行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律法规规章规定的自由裁量权产生的行政纠纷的行政调解工作方式方法,更好发挥人民调解在行政纠纷行政调解的有益作用。

扩大调解影响力,引导市民优选调解,将司法诉讼作为最后救济途径

北京市政协法治建设民主监督组建议,抓紧修改合同格式文本。在政府主导的格式文本中,将人民调解与仲裁、诉讼并列,作为纠纷解决方式的认知选项,鼓励引导市民优先选择人民调解来化解纠纷,而将司法诉讼作为最后的救济途径。

北京市政协法治建设民主监督组强调,应将人民调解纳入全市法治宣传工作总体格局进行部署,打造传统媒体和新媒体的全方位、立体式宣传格局。充分挖掘典型经验、典型案件、典型人物,讲好人民调解工作自己的故事。开展品牌调解室命名活动,扩大知名度和影响力。抓好评选表彰,充分利用全国模范人民调解委员会、模范人民调解员,全市人民调解工作先进集体、先进个人等表彰机制。通过广泛发动、深入动员、专项宣传,使社会更加了解认同人民调解工作,增强人民调解员的职业自豪感和荣誉感,推动人民调解工作不断向纵深发展。