编者按

当前，我国自然资源和环境容量已接近警戒红线，长期积累的环境欠账亟待解决，迫切需要转变传统的高排放、高污染、以破坏环境为代价的粗放发展模式，实现低排放、低消耗、改善环境的绿色发展。绿色发展是一项复杂的系统工程和长期任务，涉及产业、经济、社会发展和科技进步等各方面，需要付出长期艰苦不懈的努力。实现绿色发展的关键是营造有效的体制机制和政策环境，转变传统的环境保护模式，通过法律、行政、经济、社会治理手段与科学技术相结合，切实推动绿色发展。

绿色发展要转变传统环保模式

绿色发展是资源节约、环境友好型的发展方式，旨在让经济发展与污染排放减少、资源节约及环境改善之间形成相互促进关系。发达国家和部分新兴国家正在实施绿色发展战略，其特点是，采用更加严格的标准、更加积极的措施，保护生态环境和节约资源。

第一，全面认识绿色发展，实现环境保护模式的转型升级。绿色发展比传统的环境保护模式覆盖面更宽、标准更严格、管理更精细、参与更广泛。实施绿色发展战略需要转变和提升传统的环境保护模式，提高保护质量和治理效率。其一，从生产环节的节能减排低碳发展为主，转向覆盖产业结构、生产方式、生活方式等各环节的节能减排降耗，需要政府、企业、公民等全社会的共同参与。其二，从末端污染物治理为主，转向源头防御、严格过程管理、末端治理相结合，实行标本兼治。目前，我国的环境承载能力已接近上限，不能再走先污染后治理、先发展后保护的路子，必须统筹发展与环境保护、资源节约和循环利用，从源头上扭转生态环境恶化的趋势。其三，从大气、水污染治理为主，转向统筹各种自然资源的保护与开发利用，尤其是统筹水、大气、土壤、森林、草原、海洋、矿产等资源的保护、开发利用与治理。其四，从整治重点行业和企业为主，转向点与面结合，抓大不放小。我国人口众多，不仅要抓集中的污染源整治，还要抓单个排放量小、分散面广的污染源治理。如，关注农村环境治理和居民绿色消费等。

第二，健全推进绿色发展重在完善体制和机制。一是处理好政府与市场的关系，建立严格监管与有效激励相结合的长效机制。一方面，通过相关规制推动绿色发展，增加违法成本；另一方面，设计有效的激励机制，通过税收、价格、财政补贴、绿色信贷、排放交易等经济政策工具，实现外部成本和效益内部化，使市场机制发挥正向激励作用，引导市场主体绿色生产和消费，调动全社会保护生态环境的积极性。二是坚持社会成本效益原则，建立全寿命期的资源利用效率和环境影响效果评价机制。在进行重大政策选择和重大技术推广时，应从社会整体利益出发，对不同领域和行业的技术路线方案，进行全寿命期的资源利用效率和环境影响效果比较，以防止局部优化而整体不优的现象。三是坚持谁污染谁担责、谁受益谁补偿、谁环保谁获益的原则，完善环境保护的责权利机制。加强生态环境保护必须明确责任主体及其责权利，建立奖惩分明的体制机制。以处罚、价格和税收等各种措施，提高破坏和污染环境的成本，增加环境保护者的权益。四是完善法律体系，强化依法保护和治理机制。我国已形成了生态环境保护的法律体系，实现绿色发展，必须依法治理。首先，要打破地方保护，统一执法标准，确保已有法律法规有效实施。要做到严格执法，有法必依，违法必究，有效衔接行政执法与司法制度。其次，要不断完善法律法规体系。一方面，增强法律的可操作性，提高违法的处罚力度；另一方面，根据绿色发展需要，修订和补充相关法律法规。如，增加关于资源回收利用和再制造等方面的法律法规，等等。

完善绿色发展监管考核机制

生态环境保护和资源节约利用具有综合性和区域性特点，需要中央部门、中央与地方以及地区之间的相互配合，综合施策，协同监管和治理。

第一，打破部门界限，加强科学规划和战略布局。一要加强部门间政策的协调性。把绿色发展的理念融入科技、经济、政治和社会发展的各方面，把节能减排降耗措施贯穿于生产、消费和生活的全过程。二要加强绿色产业链的统筹规划。三要加强创新链各环节的链接。从研究开发、成果转化到示范推广各环节应有机衔接，推动传统产业的绿色技术改造与培育新兴绿色产业相结合。四要结合国情与国际经验，制定绿色发展战略。各国的资源禀赋、能源结构和产业结构不同，我国绿色发展不能靠跟踪模仿，人家干什么，我们就干什么。在整体战略布局和资源配置上，应根据资源禀赋和发展阶段，制定符合我国实际情况的发展和保护战略。如，我国的能源结构以煤炭为主，应大力推进煤炭的清洁利用。而在具体政策工具和技术上，可以借鉴国外有益经验。

第二，完善环保工作协调机制，落实责任，形成监管合力。比如，统筹中央与地方的关系，明确中央和地方政府在绿色发展中的分工定位；统筹协调政府部门之间的关系，细化部门职责，形成相关部门齐抓共管的工作机制；环保监管重心应适当上移，突破以行政区划为边界的环境监管体系，依据自然条件、经济集聚和区域关联度等，建立跨省份或重点流域的区域性监管机构，统一调度监管力量；强化过程监管，利用现代信息技术，实施对企业生产全过程在线监控，提高在线监测数据的准确性；建立全国统一的生态环境监控信息系统，完善信息披露制度，提升环保信息的透明度，等等。

第三，进一步完善绿色发展考核指标体系。按照各地产业结构、发展阶段和环境容量，进一步细化地区分类考核制度。一方面，根据绿色发展需要，丰富考核指标体系；另一方面，改进现行地区能耗考核。比如，对于高耗能产业集中的地区，重点以降低单位GDP能耗为重点，实行降低单位能耗和能耗总量双控制；对于服务业比例高、人口密度较大的特大型城市，应把节能减排降耗的重点放到服务业和居民消费上，实行人均能耗和能耗总量控制相结合，等等。

作者：全国人大财政经济委员会委员　吕薇