有时检察机关即使找到案件线索，往往接下来还要面对一些行政机关的“软抵制”。

贵州省人民检察院副检察长余敏说：“有一些部门特别是被起诉的部门，尤其是行政部门不愿意接受也不能接受自己成为被告的事实，担心本单位形象、业绩受影响而对公益诉讼‘积极表态、消极配合’。”

“有个区检察院发现山区有人焚烧废旧轮胎炼油，环保部门收到检察建议后居然置之不理。我自己跑去一看，滚滚黑烟把人脸都熏黑了！”汕头市人民检察院民行科科长林东升说，“一直等到市检察院出面，把线索移送公安机关，才取缔了8个炼油点。”

检察机关办案人员告诉记者，公益诉讼中最复杂的就是行政公益诉讼案件，因为这类起诉是为了纠正行政执法机关不作为、慢作为、乱作为而设计，主要目的是通过诉前程序和诉讼程序来督促行政执法机关依法履职，从而实现对公共利益的保护。然而在基层实际案件中，地方政府的行政决策有着各种各样的复杂原因，因此有的推诿塞责，有的消极抵触。特别是作为起诉人的当地检察机关，如何与政府行政部门推进诉讼，最终用法律捍卫公众和国家利益，是一场多方参与的“博弈”。

法律支撑少，要打铁自身还不够硬

眼下，全国13个省、区、市在为期两年的公益诉讼试点期间，办理了一大批公益诉讼案件，积累了丰富的案件样本，相关制度也已确立，但是由于制度细则尚在完善之中，各地检察机关遭遇到一些现实问题无法解决。

汕头市龙湖区检察院副检察长夏彬认为，公益诉讼在实践中碰到了不少在法律上难以准确把握的问题。比如有人认为行政机关在起诉后庭审前履职纠正，就可以撤回诉讼；但也有人认为即便如此法院也应判决行政机关原先怠于履职的行为违法。“这些问题法律上不解释清楚，我们总感到进行公益诉讼时底气不足，改革很难继续深入。”

令贵州省高级人民法院环境资源审判庭庭长罗朝国感到困惑的是，检察院和法院之间在诉讼地位的认识上存在分歧。“在公益诉讼中，检察机关是监督机关，走的是公诉模式，法院则认为双方是平等的民事主体，检察机关究竟以什么身份参与诉讼？”

半月谈记者了解到，在试点初期，最高检、最高法的实施办法均规定检察机关以公益诉讼人的身份提起公益诉讼，但对诉讼程序中检察机关的责任义务没有具体规定。产生的一个问题就是，部分试点法院在公益诉讼中按照普通原告的权利义务要求检察机关，如提交法定代表人身份证明、组织机构代码证、授权委托书，用传票通知开庭等。对于这个问题，“两高”经过沟通，明确检察机关提起公益诉讼是履行法律监督职能的职权行为，最高检还下发了《关于进一步做好检察机关提起公益诉讼案件登记立案工作的通知》，规定了不同于普通原告的登记立案工作程序。未来，这一问题将通过制定细则进一步得到解决。

行政行为和司法行为如何协调也困扰着公益诉讼。罗朝国举例告诉记者，如果城市的某个湖面遭受污染，行政机关比如环保部门可以通过行政执法的方式，对企业进行处罚，这是行政手段，但是否应该先通过行政机关履行职责，在处理未能奏效的情况下，再通过司法机关？这究竟是什么样的规则和程序，都有待通过法律一一定夺。

一些检察官指出，一些环境案件具有较高的专业性，往往需要对污染状况、损害后果进行科学鉴定。从司法实践看，环境案件的鉴定往往要支付几万元甚至几十万元的鉴定费，加上差旅费、律师代理费等费用，诉讼支出费用相对较高，导致了一些环境公益诉讼案件流产。

此外，一些地方政府为了吸引投资，对企业的污染行为不作严格监管，对检察机关提起环境公益诉讼的态度也很消极。即使允许，也仅仅限于对那些规模小、影响小的企业提起诉讼。一些环境公益诉讼案源在服务地方经济发展“大局”的潜规则下被放弃。

公益机制不健全，进入角色需赶紧

随着公益诉讼案件数量、种类越来越多，现有检察人员队伍不能全部适应公益诉讼办案要求，影响着办案质量。不少受访者认为，检察人员在公益诉讼案件线索的发现能力、调查取证能力、整改督导能力、庭审应对能力、质证能力、法庭辩论能力等方面有待进一步提高。

2016年11月，最高人民检察院在通报试点工作时指出，试点工作取得初步成效，但仍存在着配套机制不健全问题。尤其是在公益损害鉴定、环境损害修复等方面缺乏配套机制。有的地方行政机关认识有偏差，担心影响地方政府形象。有的收到检察建议后，虽有回复但并未进行实质性整改，或仅纠正部分违法行为。

吉林省社会科学院法学所所长于晓光等专家建议，公益诉讼的推行，充分体现了检察机关在促进依法行政、推进法治政府建设中发挥的积极作用。针对面临的一系列问题，要不断纠正地方行政机关认识偏差，适当可采取问责形式提高他们对公益诉讼的认识。另外，要加大对检察官和法官的专业培训力度，进一步加强队伍建设，完善诉讼机制、执行机制，从而共同推进公益诉讼工作取得新突破。

(采写记者：汪军 詹奕嘉 鲍晓菁 周立权 朱国亮)