全面铺开面临两大难题

当前，随着土地确权进入全面推广阶段，基层的一些矛盾和问题逐步显现出来，成为下一步工作推进中难啃的“硬骨头”。

一是一些地方由于农地分配到户方式、农民“农转非”以及婚丧嫁娶土地调整等引发的土地纠纷多发，新旧矛盾叠加，承包经营权要界定清晰，难度较大。

在湖南省部分农业大县，第二轮土地承包时，按照约定俗成的办法，一些村社以粮食产量来折算确定土地面积，产量高的好地，8分算作是一亩；产量低的，3亩算作一亩。现阶段在确权过程中，有群众反映，当年分地，虽然每家每户实际分得的面积不同，但粮食产量相差不大，觉得还算公平。但现在政府征地是按实际面积征用，农地面积大的农民会“占便宜”，少的吃亏。有群众向《瞭望》新闻周刊记者反映：“现在地多的偷着乐，地少的农户心里不平衡。不少人提出重分均分承包地，确权这事僵持了好长时间。”

东北某县，森工、农垦所属的国有农地与农民承包地之间犬牙交错、界限不清，一些农民在国有农地上耕种。“以前土地不值钱，大家对农民耕种国有农地的行为‘睁一只眼闭一只眼’，现在成为争议的焦点。据初步测算，全县有权属关系争议的土地已将近9万亩。”这个县农业部门一位工作人员说，土地确权就意味着要明晰土地界限和产权，现在已有农民为了经济利益而“争地”。

在不少农民眼中，无论是流转还是征用，土地“越来越值钱”。伴随着确权过程，有的农民“寸土必争”，成为基层稳定的隐患。

二是目前涉农补贴标准是否调整、土地承包期限能否进一步明确等问题，成为承包农户和新型经营主体关注的热点。

过去在基层农村，受土地丈量方式简陋、农民为了少交农业税而少报面积等历史因素的影响，形成了“计税面积”往往比目前的测量实际面积偏小的情况。按照政策，种粮直补等农业补贴是以粮食播种面积测算发放，但基层很难准确测算出农户具体的粮食播种面积，一些地方多以“计税面积”上报获取补贴。土地确权之后，有了新的测量面积，种粮补贴等惠农政策能否与之挂钩，是基层群众担心较多的问题。

土地确权的目的之一是稳定土地承包关系，明确农户承包地地块数量、具体面积、方位界限，让农民享有长久而有保障的承包权利。国家政策规定要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，但基层干部对本刊记者表示，土地承包关系“长久不变”到底有多长，尚未有明确说法，这给地方开展确权登记带来一些难度。而且，不同地方对此的认识并不一致，有的认为是长期不变，有的认为还是30年。

上述基层干部认为，土地承包经营预期不稳依然是当前农业生产和规模流转的难题。不少地区二轮承包在2028年左右到期，流转剩余期限也就10年左右，这也是部分新型经营主体不愿持续投入的顾虑之一。

完善工作机制避免矛盾累积

面对土地确权过程中的一些难题，基层建议，应从完善工作机制入手，避免矛盾累积。

首先，土地确权不仅是技术问题，更是群众工作问题。在确权过程中，要善于发扬村民民主，做到确权颁证征求群众意见，过程公开透明，才能将矛盾化解在基层。采访中，一些基层干部告诉《瞭望》新闻周刊记者，确权重新核定了地籍数据，但涉农补贴调整是一个大工程，涉及多方面工作考量，标准不能轻易变更，但应向群众做好政策解释工作。

作为全国较早开展土地确权的省份，山东省已基本完成确权颁证工作。山东省农业厅厅长王金宝介绍，省内土地确权之所以相对平稳，一大原因就是建立了土地确权三榜公示制度，即第一榜公示农户二轮延包家庭成员及承包地块信息摸底调查结果；第二榜公示农户指界后承包土地的位置及测绘面积地籍草图；第三榜公示经过纠错后的农户承包土地面积、四至、空间位置地籍图，经公示无异议后，由农户代表签字确认，通过政策公示、数据公开，确保了确权质量，减少了基层矛盾争议。

其次，应完善土地矛盾调处机制，健全基层农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。综合考虑历史成因、地块位置、面积等多方面因素，因地制宜制定矛盾解决方案，登记造册、记录在案，逐步调解。

其三，一些土地确权配套的顶层设计，应排出改革时间表，逐步破题。例如，权属期限登记，基层干部建议，按现有土地承包关系保持稳定并长久不变的改革要求，可登记为“长久”；也可参照城市房地产期限登记办法，探索相应的年限设计。这样可进一步稳定土地关系，增强农业生产经营稳定性。