让市场发挥决定性作用

　　京津冀协同发展存在哪些问题？动力何在？参与研讨会的专家普遍认为，最主要的问题是存在一些思维误区，该地区要协同发展，离不开政府推动并创造必要的条件，但关键还是要靠市场。只有打破行政分割，让市场在区域资源要素配置中发挥决定性作用，这一重大国家战略才能真正取得成效。

　　“一亩三分地”误区

　　“在现在的区域经济版图中，京津冀地区的重要性有所下降。”中国社会科学院工业经济研究所研究员陈耀说，改革开放之前，我国有三大经济重心，一个是以上海为中心的长三角地区，一个是京津冀地区，还有一个是辽中南地区。改革开放后，珠三角地区快速崛起，长三角地区强势发力，京津冀作为一个整体发展不尽如人意。

　　陈耀认为京津冀发展经历了三个阶段。第一阶段是2004年以前，北京和天津为谁是京津冀的龙头、谁是经济中心而争论不休；2004年以后进入第二阶段，这个时期明确把天津定位为北方经济中心，尤其是滨海新区上升为国家战略后，天津的发展非常快；第三阶段是从今年开始，在国家的大力推动下，京津冀一体化进入到一个实质性的行动阶段。

　　“我理解一体化就是要素自由流动，基础设施、公共服务同城化，产业协调发展，经济社会融合。”国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河说，我们现在离这个目标还很远。“京津冀三地之间缺乏协调机制，每个地方都是‘一亩三分地’思维，自己搞自己的，三地之间的要素资源配置关联度不高。”

　　专家们表示，相较于我国另外两大经济中心——长三角和珠三角，京津冀地方的区域协调发展做得不是很好。

　　国家行政学院经济学教研部主任张占斌说，珠三角在一个省内，协调难度相对较小；长三角虽然涉及三个省级行政区，但上海是龙头，在政治上和经济上都有巨大的牵引作用，也容易协调；京津冀地区则不同，有京津双核，很多时候想协调也协调不起来。

　　正是由于这些原因，京津冀三地在功能定位和产业布局等方面存在诸多交叉和重叠，长期难以解决。国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员王辉说，从2003年以来，京津冀协同发展的问题不仅没有得到缓解，而且还有所退化。

　　“根据我们所做的研究，2003年时京津冀产业重构主要是京津之间的问题，这两大城市之间的产业重构程度比较高，与河北之间产业的差异性相对较大。现在京津产业之间重构程度在降低，但天津和河北之间的产业雷同在增加。”王辉说。

　　政府做什么

　　目前，京津冀协同发展的焦点问题是首都功能疏解和产业转移，与会专家和地方官员对此也十分关注。张占斌说，按照北京市的新定位——政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，很多产业不符合这个定位，应该转移出去，配置到其他地方。

　　“北京希望转移出去一些产业，河北也希望承接一些产业，但双方在认识上还是有差距。”河北省涿州市发改局局长徐亚东说，北京转移出来的可能大部分是高耗能、高污染企业，而河北希望承接一些更好的资源。

　　不过北京也有北京的难处。北京市社科院副院长赵弘说，北京的资源实际上很大一部分是中央资源，包括中央单位、国务院单位、中央军委单位，还有大医院、大学、大企业、科研机构等等，背后都是中央部委，作为地方政府，北京要调控这些资源也是很困难的。

　　“我认为，在国家层面应该有一个宏观上的规划，明确河北哪些区域承接哪些功能、哪些产业，否则各县市都在到处乱跑乱撞，可能会形成无序竞争，带来严重内耗。”徐亚东说。

　　专家们也表示，政府在京津冀协同发展上确实需要发挥更好的作用，主要包括明确不同地区的功能定位、做好产业规划、推进区域基础设施衔接、提供更为均衡的公共服务、共同治理环境等。

　　赵弘说，京津冀协同发展必须要加快推进三地的硬条件和软条件对接。“硬条件就是基础设施，包括北京与周边城市的城际铁路等；软条件就是制度，包括高考制度、养老制度、医疗制度等等，要消除这些阻碍区域一体化的制度瓶颈，完善公共服务。”

　　王辉认为，理想的城市群，资源配置应该像西式婚礼上香槟塔的模式，香槟倒在最上面的杯子，满了之后在自然力的作用下溢出到下一层的杯子，直到每个杯子都是满的。资源配置也应该是这样，市场机制会让它流向最合理的地方。在京津冀地区还很难达到这种状态，谁的嗓门大、谁的行政地位高，就可以在资源配置中发挥更大的作用。

　　因此，政府除了要做好规划和制度的衔接之外，自身也需要改革。“京津冀协同发展这么多年没有实际的突破，关键就在于体制机制深层次的原因。”王辉说，只有在全面深化改革背景下，切实转变政府职能，才能真正实现京津冀协同发展。

　　关键在市场

　　参与研讨的专家们普遍认为，京津冀协同发展不尽如人意的关键，是这一地区的行政力量过于强大。“制约京津冀发展的症结应该说大家已经有比较明确的共识，就是政府的力量超强，市场作用相比长三角和珠三角有明显的不足。”王辉说。

　　相关数据也可以印证这一点。2013年，北京的全社会固定资产投资中民间投资占比是34%，天津是50%，河北是78%；再看长三角和珠三角，不仅有较多的外商投资，民间投资的占比也很高，江苏是68%，浙江是61%，广东是56%。这说明，京津冀地区尤其是北京、天津两市，政府和国企投资明显偏高，行政力量在当地经济发展中举足轻重。

　　其结果就是行政区经济带来的市场割裂。河北工业大学京津冀发展研究中心常务副主任张贵说，京津冀协同发展最大的瓶颈是没有构建起一个富有活力的、统一的区域市场。表现为生产要素不能自由流动和迅速集结，生产活动不能对接协作，更不能互补互助。

　　“这个地方国有企业占比比较大，民营资本比较少；特大企业比较多，中小微企业比较少；没有建立一个统一的区域性的市场游戏规则。”张贵说，一定要引导民营经济发展，增加市场活力，这是统一市场的基础和最大动力。

　　赵弘表示，今天的协同发展一定要考虑一个背景，就是市场经济。计划经济时代，我们可以靠行政命令让企业和事业单位搬迁，但现在必须要考虑它的可行性、代价、成本甚至后果。

　　专家们认为，实际上只要做好基础设施对接、公共服务对接、各种制度对接，市场完全可以实现资源流动，在促进京津冀协同发展上发挥决定性作用。

　　新华社天津分社副总编辑张涛说，随着京津城际铁路的开通，两个城市之间的联系越来越紧。比如天津的很多旅游景点，90%以上都是京字头的大巴；去年天津吸引的内资中来自北京的占了30%，口岸进出口货物中来自北京的超过了20%。“所以，只要把基础设施和公共服务一体化先做好，功能的疏解和产业的转移依靠市场力量就可以实现。”(记者 高远至 齐雷杰)

　　向制度创新要动力

　　京津冀协同发展提出多年，但进展缓慢，合作仅限于“零星”。此次在国家的大力推动下，京津冀协同发展被提升为重大国家战略，面临前所未有的机遇。但在繁荣与贫困并存、发展与污染同在的情况下，该地区要携手共进仍需破除重重障碍。研讨会上，专家们一致认为，相关体制机制建设是京津冀协同发展的根本动力，他们也为此提出了许多具体建议。

　　顶层协调 改革推进

　　“今年是全面深化改革元年，破解京津冀三地协同发展难题，必须用改革的办法。”国家行政学院经济学教研部主任张占斌表示，京津冀地区有两市一省，北京还涉及各个部委，有了高规格的协调机构，许多问题才可能得到解决，否则很难迈开步子，再美好的设想也会原地踏步。

　　中国社会科学院工业经济研究所研究员陈耀也认为，当前最关键的是要建立协调机制。“从现在的实际情况来看，必须要有一个上级权威部门牵头的协调机构，没有这样一个机构，谁的声音大就听谁的，那还是突破不了以前面临的那些难题。”

　　专家们普遍表示，京津冀地区面临的一个主要问题就是行政力量强大造成地区经济分割严重，解铃还需系铃人，现在需要更高一层的行政力量来打破这种格局，从而让市场在资源配置中发挥决定性作用。

　　“我设想，国务院可不可以搞一个区域政策委员会，其作用包括制订规划、协调区域政策、发起共同基金等，它是一个议事性机构，而不是职能部门。如果在国务院层面有这样一个机构，那对协调三地政府的工作将会十分有利。”陈耀说。

　　国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河则更关注基础设施建设的协作。他说，能不能成立一个专门统筹协调跨地区基础设施建设的机构，三地每年按各自GDP的一定比例拿出一部分钱，交给这个机构，用于跨地区的公共基础设施建设，共建共赢。

　　“跨了好几个省的大巴黎区就有这样一个机构，它掌握一定资金，对各个省区之间的公共基础设施进行统一建设，效果很好。”马晓河说，我们可以学习一些国家在这方面的成功经验。

　　国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员王辉认同需要政府协调机构，不过他同时认为，仅靠政府协调机构是不够的，还要发挥专家、公众的作用，调动不同层面在公共服务供给、生态环境治理等方面积极性。“如果认为京津冀协同发展只是政府的事，那还是不能走出死胡同。”

　　另外，专家们还建议，必须对地方的考核评价机制、财税体制等进行改革，“否则，屁股决定脑袋，大家还是要争着上项目，这样协同发展将难有实质性成果。”河北工业大学京津冀发展研究中心常务副主任张贵说。

　　优化分工 利益共享

　　面对雾霾频发和发展困境，“同呼吸、共命运”的高发展关联度已成京津冀共识。但涉及产业转移和优化布局时，三地又“各怀私心”。

　　曾参与京津冀相关规划调研工作的南开大学滨海开发研究院副院长刘刚认为，京津冀要在区域经济一体化背景下对各自的发展目标进行调整，形成共识，共同确立具体可行的产业发展战略及规划，制定产业发展“负面清单”，实现分工合作、错位发展。

　　不过，这样的理想方案落实起来可能会面临一些困难。张占斌说，北京的许多企业、许多单位确实应该搬迁，但是话好说，真正让谁搬的时候就没那么容易。“一个比较可行的办法是，先控制增量，新的产业布局一定要符合协同发展的要求，然后逐渐地消化存量。”

　　消化存量也应建立一个利益共享机制进行激励。“比如能不能建立地方与地方之间的分税机制。现在中央和地方之间有分税机制，但地方之间没有，导致一个企业转走了，当地的财税收入就全没了，这肯定会带来阻力。”王辉说。

　　北京市社科院副院长赵弘则建议，可以设立京津冀产业转移的引导基金。“对功能疏解和产业转移应给予一定的利益补偿，比如搬迁出去的企业可获得适当的财税返还和奖励，员工可获得一定的补偿等。”赵弘说，现在是市场经济，政策目标需要靠利益推动而不是行政命令来实现。

　　此外，合作共建产业园区等空间节点，也是地区之间实现利益共享的一条重要途径。张贵建议，可沿原来的京津塘高速公路，布局系列科技产业园区，形成京津科技新干线，使其成为京津冀三地协同发展的空间载体。

　　正在建设的北京新机场也是一个重要的空间节点。陈耀介绍，新机场的直接投资达七八百亿元，带动投资更多，其范围也跨越了北京与河北，现在河北方面已经围绕机场开始布局临空经济。

　　“临空新经济区不能是北京自己建设，应该跟河北一起，共同进行临空经济区的规划。”陈耀说，我们认为这个临空经济区在河北的面积可以大一些，它应该成为京津冀地区非常重要的一个增长极和推动京津冀协同发展的共同抓手。

　　缩小落差 共享资源

　　京津冀公共服务水平的巨大落差，是京津冀协同发展的一大障碍。参加研讨的专家指出，很大程度上是由于这个原因，北京要转移产业、外迁人口困难重重，没有北京市民愿意放弃自己的户籍，成为河北某个城市的居民。

　　“北京教育、医疗等条件好，河北、天津与之相比落差较大。不把这个问题解决好，我肯定不愿到河北去。”在北京一家企业上班的张女士直截了当地说。

　　半月谈记者在采访中还了解到，随着数十万北京人口到河北燕郊居住，当地教育面临巨大压力。每年适龄小学生增长2000多人，学校里几乎每间教室都挤得满满当当，甚至连下课上厕所都得举手示意老师，一个个排队有序进出，以防发生拥挤。

　　对于京津冀三地“居户分离”的人来说，现实中面临的问题远远不止教育。一些居住在河北的北京市民告诉记者，由于医保关系在北京，所以尽管当地医院方便，但也不得不选择到北京看病，否则很难报销。

　　马晓河说，三地要构建一体化、同城化的基础设施和公共服务体系。“当人们在保定住和在北京住生活质量一样的时候，人口才不会向北京过度聚集。在欧洲，一些大城市周边的小城镇生活舒适度更高，人口分散，就是因为保障了公共服务的均等化。”

　　“优质公共服务资源的存量转移难度较大，可在增量上做文章。”张贵认为，应推动北京优质公共服务资源的新增部分落户周边地区，以多种方式向周边辐射和延伸，同时北京周边地区自身也要加大医疗、教育的投入，通过自身努力不断缩小与北京的差距。

　　张占斌说，优化公共资源的配置总体需要较长时间，但有一些领域，比如交通、通讯的互通互联可以先做起来。“北京、天津到唐山、张家口、承德、保定、石家庄等城市的城际列车可以加快开通，这样既有利于地区经济发展，也有利于资源在三地之间的流动和共享。”(记者 刘元旭)