老有所养一直是中华民族传统孝道文化所追求的社会理想。新中国成立以后的计划经济时代,国有部门职工的养老问题由相关单位统包统揽。改革开放以后向市场经济转轨,既有的养老体制成为拖累企业发展的重要负担,养老保障的社会化改革也成为经济体制改革的重点内容。虽然改革极大地减轻了政府和企事业单位独立承担的养老责任,但由于社会养老体系尚未健全,“养老难”问题逐渐浮出水面,一时间养老政策成为社会的敏感话题。延迟退休的动议、以房养老试点的讨论,一经提出便遭遇多方反对。

随着中国人口老龄化进程逐渐加速,预计到2020年全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人,占总人口比重提高到约17.8%。而且,人均寿命延长后的老年人口事业保障和发展的短板日益突出,加强养老体系建设刻不容缓。正是在这样的复杂背景下,中央及时出台了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》(以下简称《规划》),作为未来一段时期内指导老龄事业发展和养老体系建设的纲领性文件,这一规划也是“十三五”时期22个国家级重点专项规划之一。

《规划》立足于我国人口老龄化的发展需求和养老体系的现实基础,结合全面建成小康社会的战略目标,明确提出了“一顶四梁八柱”的目标任务体系,成为《规划》的“顶梁柱”。

《规划》的“一顶”—总目标设定,是到2020年,老龄事业发展整体水平明显提升,养老体系更加健全完善,及时应对、科学应对、综合应对人口老龄化的社会基础更加牢固。 纲举目张,《规划》从老龄事业发展的全局需要出发,不断完善养老体系,夯实应对人口老龄化的社会基础。

《规划》的“四梁”—四大分目标设定,包括如下四个方面:

一是多支柱、全覆盖、更加公平、更可持续的社会保障体系更加完善。社会保障体系是养老体系的基石,发挥着保基本、兜底线的作用。当前,完善我国养老体系迫在眉睫的任务是填补养老金缺口,解决社会保障体系的可持续支付能力问题。《规划》提出要实现城镇职工和城乡居民基本养老保险参保率达到90%、基本医疗参保率稳定在95%以上,这将有力地保障社保体系的资金来源。

二是居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全。每一名老年人都是生活在其家庭和社区中,家庭是养老服务的需求方,而过度强调社会化的养老服务供给体系将难以满足每个家庭的偏好,也难以实现效率目标。因此,强调以居家为基础、社区为依托、机构为补充和医养相结合的养老服务体系,预示着未来的养老配套政策将向家庭和社区倾斜。

三是有利于政府和市场作用充分发挥的制度体系更加完备。一直以来,养老金支付能力的可持续性、不同就业人群的养老待遇差别等问题一直困扰着养老制度体系建设,社会对养老保障服务供给的政府尚存争论。实际上,当前阶段我们的主要问题不再是政府是否应当承担责任的问题,而是政府应当如何与市场分工协调的问题;不再是拘泥于65岁退休还是66岁退休的问题,而是保障政府和市场在老龄化事业中发挥相互补充互补作用的顶层制度设计问题。为此,《规划》有针对性地进行了相关制度设计,如健全全国统一的服务质量标准和评价体系、养老机构分类管理和服务评估制度等。

四是支持老龄事业发展和养老体系建设的社会环境更加友好。举全社会之力,才有可能真正实现老龄事业的良性发展。一个老年人友好型的社会,政府和市场发展老龄事业的成本相对更低,因而具有更高的效率。所以,加强支持老龄事业的社会文化建设,有助于更好地夯实应对老龄化的社会基础。

《规划》的“八柱”—八大分任务设定,包括如下八个方面:健全完善社会保障体系、健全养老服务体系、健全健康支持体系、繁荣老年消费市场、推进老年宜居环境建设、丰富老年人精神文化生活、扩大老年人社会参与、保障老年人合法权益。

《规划》集中强调了养老体系建设中的政府责任:保基本、兜底线、补短板、调结构,这也体现了供给侧结构性改革的要求。例如,提出政府运营的养老床位占比不超过50%、护理型养老床位占比不低于30%的指标;在全国范围内基本建成针对经济困难的高龄、失能老年人的补贴制度;对经济困难的老年人,地方各级人民政府逐步给予养老服务补贴。

《规划》为社会力量进入养老服务领域、发展壮大老年经济提供了广阔空间。明确提出加快公办养老机构改革,鼓励采取特许经营、政府购买服务、政府和社会资本合作等方式支持社会力量举办养老机构;明确提出大力发展养老服务企业,鼓励连锁化经营、集团化发展,实施品牌战略,培育一批各具特色、管理规范、服务标准的龙头企业。

围绕落实《规划》各项目标任务,国务院各部委正积极按照国务院要求,持续加大对社会力量发展养老服务业的激励力度,未来将在规划建设、土地供应、金融投资、税费优惠和财政补贴等方面出台多项扶持政策,充分释放政策红利。

(陈建伟,对外经济贸易大学副教授)