依法治教的昨天、今天与明天

　　———访中国教育学会教育政策与法律专业委员会理事长劳凯声

　　中共十八届四中全会为“依法治国”做出了关键性的“顶层设计”。作为依法治国的重要组成部分，实现教育治理现代化，办人民满意教育，促进教育健康发展是形势所需，民心所向。依法治教，政府职能部门、司法部门、学校、教师乃至普通百姓都有一份责任。———编者

　　■随着近几十年的社会变迁，教育事业已经成为社会发展中一个不容忽视的方面。尤其是近十几年，教育领域的社会关系变得更为复杂，从理论到行动，法律开始成为教育改革与发展的一种不可或缺的影响力量，作为社会关系的重要调节器，法律与教育的关系从未这样密切。

　　■教育已经惠及所有民众，普通百姓开始尝试运用法律的武器来维护自己的受教育权利，这些新呈现的现象要求我们不得不去思考：究竟应该实现怎样的教育发展，应该怎样发展教育。

　　■依法治教在当下中国，一方面要继续完善法制体系，一些重要法律的制定工作仍待进行；另一方面，已经制定的法律由于社会的发展变化，其中一些规定已经过时，或者与变革中的新制度设计相抵触，因而面临着适时加以修订的问题。

　　劳凯声，首都师范大学教授，教育科学学院首席专家。中国教育学会教育政策与法律专业委员会理事长。《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》起草小组成员。

　　记者：中共十八届四中全会将依法治国提到新高度，法治中国将成为一段时间内中国政治、社会生活的主题词，作为一名长期从事教育政策和教育法学研究的学者，您认为依法治国将对教育领域带来哪些影响？

　　劳凯声：依法治教在中国并不是“平地盖楼”，从十一届三中全会提出加强法制建设以来，我国教育领域的法制建设工作就已经开始。以1980年出台的《中华人民共和国学位条例》为起点，30余年间，随着《义务教育法》、《教师法》、《中华人民共和国教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》的相继出台，中国教育已经形成了相对完整的法律体系框架，但是教育领域的法制建设和中国其他许多领域的情况相似，虽然建立了相应的法律制度，但是没有建立起相应的法律文化。因此我们看到当下中国教育领域还存在种种广受诟病或令百姓不够满意的问题，比如公民受教育权如何得到保障的问题、教育发展如何实现均衡的问题、教育资源如何得到公平分配的问题、政府过度干预造成教育管理的行政化问题、教育领域的各种腐败问题等等。这些问题说明，在教育领域，要实现依法治教，仅仅有静态的法律还不够，应该从法治的角度去加强治理。

　　同时，随着近几十年的社会变迁，教育事业已经成为社会发展中一个不容忽视的方面。尤其是近十几年，教育领域的社会关系变得更为复杂，从理论到行动，法律开始成为教育改革与发展的一种不可或缺的影响力量，作为社会关系的重要调节器，法律与教育的关系从未这样密切。这种现象是教育发展这么多年不曾有过的，而且这并不是中国独有的现象，而是世界上许多国家都出现的新现象。我们可以把这一现象看成是教育的一种进步。

　　在很长一段时间里，教育涉及的人群相对有限，学校内部的关系相对简单，因此调节这一社会关系在大多数情况下主要不是依靠法律的手段。但是随着社会的进化，随着教育事业在社会生活中的地位和作用的改变，今天教育已经惠及所有民众。由此法律开始大踏步走进百姓的生活，百姓法律意识和维权意识的觉醒，普通百姓开始尝试运用法律的武器来维护自己的受教育权利。从理论到行动，个人意识、权利意识和诉讼意识都有了极大的普及，法律的影响力开始成为百姓生活中的一部分。这些新呈现的现象要求我们不得不考虑在新阶段，究竟应该实现怎样的教育发展和怎样发展教育。国家与教育应构成怎样的关系？在建立和完善现代教育体制的过程中，政府应如何发挥作用？学校应如何实施教育教学活动？如何才能真正普及教育？怎样保证教育资源和教育机会的公平分配？怎样保障公民的受教育权利等等。

　　记者：我注意到刚才您讲到的一个观点，依法治教，单有静态的法律还不够，还要从法治的角度去加强治理。从十一届三中全会以来提到的要加强法制建设，到本次全会提出的加强“法治”，由“制”到“治”，对政府转变职能提出了哪些要求？

　　劳凯声：由“制”到“治”，代表的是一种执政理念和执政方式的转变，前者代表的是传统的社会管理，而后者代表的则是现代社会治理。两者之间的区别基本上可以归纳为以下四方面。首先，从权力结构上看，传统的管理是以命令－服从为基本内容的纵向型的权力框架；而治理则是协商-平衡为主要内容的横向型权力结构；其次，传统管理强调管理主体的一元化，而治理强调多元主体的并存，强调利益相关者大家坐下来商量，关注多方的意见和诉求；再有，传统管理强调控制，而治理强调协调；最后，传统管理强调一套正式的制度，而治理强调除了正式的制度，还强调非正式的制度。这四方面都对法治中国建设提出了新要求。过去在教育领域，我们主要强调教育的社会发展功能，因此法律的作用也主要表现为一种社会组织和管理。而现在教育不仅与社会发展相联，还更多地与个人发展联系在一起，个人需要什么样的教育，他对学校有什么样的期望，所有这些都是教育决策者不能不考虑的问题，所以依法治教不仅仅是有一套法律体系，还应进行价值观念的更新，要把老百姓的诉求反映到法律中去，真正关注和保护人民群众在教育方面的利益。

　　记者：就您刚才提到的如何达到依法治教需要做的两方面工作，制定完善的法律体系和建立相应的现代法律文化，具体到当下的依法治教工作，您有哪些建议?

　　劳凯声：我认为在依法治国语境下，在教育领域应着力去做好如下方面的工作。

　　在制定完善的法律体系和制度方面，首先，要有完善的法制保证贯彻国家对于教育的基本方针、原则，明确教育的地位和作用，规定教育的根本任务，使各级各类教育的培养目标、学制、各级各类学校的规格及其基本的管理制度规范化，为教育行政管理提供明确的依据和目标；其次，要有完善的法制保障公民的受教育权利和全面发展的权利，使之不受任何机关，组织和他人的侵犯，在公民受教育权利受到损害时，有相应的法律措施予以救济；再者，要有完善的法制保障学校的教学环境和教学秩序，改善办学条件，保护学校、教师和学生的合法权益；最后，要有完善的立法制度和包括法律、行政法规，地方性法规在内的比较完备的教育法体系，保证教育工作的各个方面都有法可依，不同法律效力的法律规范协调发展，真正发挥其调节作用。

　　在保证法律体系的贯彻、落实，建立相应的法律文化和观念方面，要有明确的法律责任规定，做到执法必严、违法必究，有效地保护教育事业的健康发展，追究并处理违反教育法的行为；有完善的法律监督制度，对教育法的实施情况进行有效的监督，同一切违法与犯罪行为做斗争；有与现代法治相适应的法律文化，维护教育法所体现的价值原则，革除人治时弊，力促观念和思维方式的更新与转变，使现代社会的教育观念、法律观念融入人们的行为之中，形成实施教育法的良好文化氛围。

　　记者：在这些工作目标中，您认为依法治教在当下中国最应探讨和着力解决的工作难点是什么？

　　劳凯声：从上世纪80年代以来，我国的教育法制建设虽然有了很大的进展，但在持续、深入发展的教育体制改革面前，又面临着巨大的挑战。从法律的角度看，改革就是旧的利益关系的打破和新的利益机制的建构。在教育体制改革过程中，教育领域中的各种社会关系正在发生深刻的变化：一些旧的社会关系消失了，一些新的社会关系产生了，还有一些社会关系虽然还存在，但其性质却发生了变化。以政府与学校这对基本的社会关系为例，在计划体制下，它是一种以命令与服从为基本内容的隶属性关系，即行政法律关系。然而从80年代以来，中国教育的发展出现了前所未有的新局面，一种教育管理和办学的新形式正在出现，从而带来教育领域内社会关系的分化和改组。这种变化表现在政府与学校关系的调整上，其基本问题是如何形成一个既利于政府进行统筹管理，又利于调动各种社会力量参与办学的积极性，学校又有较大的办学自主权这样一种管理关系。这意味着政府必须转变职能，在加强宏观管理的前提下向学校放权，这势必会使政府和学校的主体地位及职权职能都发生很大的变化，并且使原先相当大的一部分具有行政性质的法律关系发生性质上的变化。我刚才提到的学校与其学生法律关系的变化，学生与学校的许多矛盾纠纷越来越需要司法的介入来解决。因此司法如何介入的问题，就成为一个非常敏感也亟须探讨、研究的非常专业的问题。

　　所以，依法治教在当下中国，一方面要继续完善教育法制，一些重要法律的制定工作仍待进行；另一方面，已经制定的法律，由于社会的发展变化，其中一些规定已经过时，或者与变革中的新制度设计相抵触，因而面临着适时加以修订的问题。更重要的是，依法治教当前要思考的是，我们要什么样的法律以及如何治理的问题。基于上面所说的这样一些原因，依法治教实际上是一个综合性的法律工程，尤其需要有一种现代法律文化的支撑。