通过混合所有制学校的形式吸纳社会资金进入教育领域，这是当前教育体制改革的一个努力方向。教育领域的混改有助于扭转财政性、非财政性教育投入“一条腿粗、一条腿细”的局面，推动政府与市场、学校与企业的深度合作，同时要激发各级行政部门的办学积极性。

近日，国务院副总理刘延东在第二次全国教育信息化工作电视电话会议上明确指出：“培育社会化的资源服务市场,采用政府购买服务等方式,鼓励有资质的企业、机构开发优质资源、提供优质服务。”这正与近年来国家提倡、实践的政府和社会资本合作（Public—Private—Partnership，简称PPP）模式不谋而合。PPP模式在教育领域应用情况如何？又将面临哪些挑战？本期，周刊将邀请财政部官员及大学学者共同解读“教育PPP”这一新概念。

——编者

焦小平 资料图片

政府和社会资本合作（以下简称“PPP”）是一种市场化、专业化、规模化的公共产品服务供给管理方式，主要通过放宽市场准入、引入市场竞争创新机制，解决传统方式供给不足和管理效率不高等问题。上世纪90年代，我国首先在电力行业引进PPP模式，其后在交通、供水、环境治理等领域逐步推广，主要目的是解决政府市场融资问题。从2014年开始，按照党中央和国务院的统一部署，财政部在公共产品服务领域积极规范推进PPP改革，开启中国PPP事业全面发展的新阶段。在2014-2016年，PPP改革实践主要通过推出示一系列示范项目，探索可放大、可复制、可推广的改革模式。在财政部已推出的两批PPP示范项目中，教育领域项目约占1%，这表明在我国教育领域运用PPP模式还处于探索起步阶段，市场发展空间很大；同时，来自观念、体制、机制的挑战也不小，可谓机遇挑战并存。

在教育领域引入PPP模式具有改革创新的现实意义

改革开放以来，我国在公共产品服务领域一直保持较高的投资力度。为了应对国际金融危机，2008年以来我国实行了大规模经济刺激计划，大大提升了国内基础设施水平。但因为没有很好的解决投资有效性和结构性问题，也带来经济新常态下的“高血脂”、“高血压”等问题。我国经济发展进入新常态，表象为GDP增速放缓，实质上是结构、动力和效率问题。在新的国际国内经济形势下，如果继续按传统方式进行刺激，不仅经济发展不可持续，而且还会增加经济运行的系统性风险。如何走出经济新常态？如何把公共产品服务打造成经济发展的新引擎，实现公共产品服务供给多样性，提高公共产品服务投资的有效性？答案是引进市场竞争机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

我国要向现代化国家转变，政府要实现治理体系和治理能力现代化，就必须厘清政府与市场的关系，明确双方边界和分工，市场能做的以市场为主，政府主要充当规则制定人和监管人角色，要用权力清单、负面清单和责任清单来规范政府管理行为。PPP就是一种市场化公共产品服务供给管理模式，追求“少花钱，多办事，办好事”的物有所值目标。

以教育为例，传统教育只能由教育部门自办学校提供教育服务，在PPP模式下，公办、民办学校都是教育服务的供给途径，教育部门的职责主要负责规范标准的制定和质量价格的监管，老百姓可以按照自己的意愿和承受能力自由选择教育服务。政府关注重点从供给主体管理转向终端的服务质量和价格管理，要借助市场机制统筹优化政府与市场两种资源，增加供给水平和多样性，提高服务的质量和效率。在教育领域，可以搞全面市场化的PPP项目，比如社会办学；也可以在部分环节进行应用，比如仅在基础设施建设运营维护和后勤管理等辅助性服务做PPP项目。PPP模式是教育事业创新发展的一个重要创新工具和路径，短期可以缓解财政投入不足，远期可以促进教育服务市场化社会化改革。

准确把握PPP模式的新内涵

PPP模式作为公共产品服务领域的一种创新机制已上升到国家战略层面，并已被赋予新内涵。《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）对PPP作出新的定义：“在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责任和权利的关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价，保证社会资本获得合理收益”。

PPP新内涵有三个核心要点：一是竞争。公共产品服务供给在传统的“官办官营”方式下，增加了“官督民营”的市场化供给方式。政府可以通过公平竞争的方式选择最适合、最有能力的社会资本提供公共产品服务。对学校而言，可以将PPP模式引入基础设施建设运营和后勤管理，校方把精力更多转到教学管理上，让专业的人做专业的事，通过专业化、规模化管理全面提高政府资源配置效率和教学质量。二是平等。PPP是一种市场化合作模式，政府与社会资本是在法制框架下的平等合作关系，双方都应遵诺履约。三是对价。PPP是政府向社会资本购买服务，政府要以对价的形式向社会资本购买服务。对政府来说不是免费的午餐，对社会资本来说是一种商业经营行为，双方要建立一种规范、透明、可预期的商业模式。

在新的改革框架下，PPP不仅仅是一种融资手段，而是一项牵引性很强的体制机制性变革，主要体现在三个方面：

在宏观层面，PPP是一项促进国家治理体系、治理能力现代化的重要举措，是对依法治国和发挥市场在资源配置中决定性作用战略举措的具体贯彻。

在中观层面，首先，PPP是一项行政体制改革。政府要转变职能、放管结合、优化服务，鼓励社会资本进入公共产品和公共服务领域，把管理重点放在规则制定和市场监管上。其次，PPP是一项财政体制改革。PPP本身是政府购买服务，主要是公共财政问题，因此要把PPP项目支付机制与政府预算管理机制有效衔接，在机制上保证社会资本的合理回报，同时要对政府市场化融资负债进行规范管控。第三，PPP是一项投融资机制改革。在以政府为主的投资融资体制下，预算超支、豆腐渣工程、建用不衔接等问题难以得到有效解决，原因主要在机制上。而在PPP模式下，把市场能做的交给市场去做，政府与市场权责分工清晰，把建设、使用、维护全面纳入考核管理，实行全生命周期的事后绩效付费机制，有效地从机制上解决权责划分、执行监督分离、绩效收益挂钩等问题。

在微观层面，PPP强调物有所值管理理念。倡导合作主体平等、依法履约，风险分担、合作共赢，全生命周期管理，结果导向绩效付费机制，全过程公开透明管理等。

总之，在我国经济发展从重速度转向重质量和效益的新阶段，政府对公共产品服务管理的关注应从由谁提供转向最终老百姓得到的服务数量、质量和价格上。