教育领域PPP项目需要系统化建设

推广运用PPP模式需要按照PPP改革总体部署，从制度建设、机构建设、项目实施三方面开展系统化开展工作，最终建立一个统一、规范、透明的PPP大市场，通过市场优化教育资源配置，实现物有所值目标。

第一，制度建设。在法律层面，十八届三中、四中全会全面推行依法治国，因此法律建设应放在首位。目前已经出台了《预算法》《政府采购法》等，正在研究制定《政府和社会资本合作法》和《特许经营条例》。在政策层面，国务院及财政部等部委发布了一系列文件规定，比如国办发〔2015〕42号文件等；在操作层面，财政部发布了《政府和社会资本合作模式操作指南》《财政承受能力论证指引》《政府和社会资本合作项目通用合同指南》等一系列操作规定和标准，明确了路线图、操作程序及执行标准等,使PPP模式可操作、可复制、可推广。

《政府和社会资本合作模式操作指南》对PPP项目进行了流程设计，分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个步骤，是实际操作性规范。目前，绝大部分PPP项目来自政府规划的项目清单，同时欢迎社会资本发起项目建议方案。不是所有的项目都能做PPP，需要进行物有所值评价，PPP不是免费的午餐，从融资角度看PPP是一种按揭式购买服务，杠杆作用大，财政可承受能力论证必不可少。

政府对社会资本的选择要通过公开透明的竞争采购方式，PPP的采购方式有公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商、邀请招标、单一来源等五种，项目实施主管部门可以根据项目特点选择最适合的方式。从付费机制来分类，PPP模式有三种类型：一是使用者付费类，比如私立学校，项目投资回报完全来自学生缴费和经营性收益。二是可行性缺口补助类，项目的投资回报一部分来自使用者付费，另外一部分来自政府资源补助。例如一些专业在职教育，除向学生收取一部分费用外，政府还要给予一定补贴和优惠政策。三是政府付费。例如基础教育服务，主要由政府支付费用。在传统基础教育服务中，除后勤管理可以采用PPP模式外，只要是能够提高教学质量、优化教育资源配置、提高教育服务价格性能比，都可以探索采用PPP模式。

第二，机构建设。机构能力建设核心是政府转变职能。财政部门统筹推进PPP改革，重点在顶层规则设计、物有所值评价、财政可承受能力评估和采购程序上，但并不是包打天下，各职能部门要根据自己的职责各司其职，部门协调合作很关键。教育领域PPP项目的实施和监管以教育部门为主。PPP项目投资大、周期长、跨度广、专业性强，仅靠政府自身能力难以完成，需要充分发挥第三方专业机构作用，政府可以通过购买服务方式，借助律师、会计师、工程师和造价师等专业力量，使项目实施方案更加完善。PPP项目涉及广大公众利益，要加强社会资本责任意识教育。

第三，示范项目。PPP项目建设不能搞“一窝蜂”和“大跃进”。在2014-2016年示范期，财政部每年推出一批示范项目，目的是发挥示范项目就近培训、就近推广的作用。2014年推出第一批30个项目，覆盖5个行业、15个省市，总投资约1786亿元；2015年推出第二批206个示范项目，覆盖13个行业、30个省市，总投资约6589亿元。第二批示范项目较第一批的质量、数量、领域和地域分布都有大幅提高，从行业分布来看，233个PPP项目主要集中在交通和市政工程领域，教育领域只有12个，投资占比约1.1%，包括学前教育、幼儿园，在职教育和大学教育的辅助性服务。

PPP在教育领域应用的挑战和下一步方向

政府和社会资本合作模式虽然不是新生事物，但作为一项牵引性很强的经济体制机制改革，在推进中也面临诸多挑战，主要表现在五个方面：一是政府理念认识不到位，很多地方政府仍仅把PPP视为融资手段，对供给侧结构性改革思想认识不到位，影响市场参与度；二是政府机构能力不到位。过去对PPP模式的应用主要解决融资，好似一场婚礼，政府只关注融资，管理模式没有大的改变，而新的PPP模式则像一场婚姻，把持续“经营”的长期整体效益放在第一位，除解决融资外，更关注全生命周期运营管理。在20到30年的漫长合作（婚姻）中，目前政府在法律、风险分配、交易机制等方面机构能力还不到位；三是社会资本能力不到位，目前部分社会资本仍有赚快钱、不愿深耕细作的倾向，以运营商、建筑商、投资商合作一体化的综合公共服务运营商还没有真正形成；四是第三方机构能力不到位，PPP咨询市场还不成熟和规范；五是基础研究、理论研究、政策研究滞后于改革实践。

下一步我们要坚定改革理念，瞄准市场取向，进一步发挥示范项目的标杆作用，加强PPP综合信息平台建设，将“互联网+”技术应用于PPP项目管理，让PPP项目实现网上监管和数据共享、案例分享等功能，切实发挥PPP改革的牵引作用。

PPP改革需要转变理念和新文化的支撑。PPP文化的核心是法治文化、市场文化和合作文化。政府和市场主体要倡导平等合作、契约精神；要发挥市场在资源配置中的决定性作用；要推行合作共赢命运共同体文化，实现政府、社会资本和老百姓三方合作共赢。

（作者系财政部政府和社会资本合作中心副主任）

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PPP模式在教育领域的应用

■自安排部署政府和社会资本合作（PPP）工作以来，新疆维吾尔自治区克拉玛依市通过成立PPP模式领导小组、引入专家协助甄别项目、建立健全工作机制等措施，全方位、多角度稳步推进PPP工作。新疆医科大学厚博学院迁建工程便是克拉玛依市在教育领域采用PPP模式的首个项目，一期建设投资估算约14亿元，在校学生规模约5000人。

经PPP模式工作领导小组上会讨论，确立了市城投公司作为厚博学院PPP项目的实施机构。目前该项目已通过招标选择江苏现代资产投资管理顾问有限公司作为咨询机构，并正式启动实施方案编制工作。厚博学院的建设将为克拉玛依市提高医疗服务水平、培养医疗人才等方面提供支撑，对完善城市功能、促进本市及周边地区教育、医疗事业发展具有重要意义。

■近日,贵州省贵阳市乌当区教育PPP项目集中开工仪式在下坝镇下坝村举行。该项目是国务院相关部委、省政府发布一系列PPP的规范性文件以来,全省第一例规范实施的教育基础设施类PPP项目，三所新建的项目学校为下坝镇九年制学校、水田中学和振新幼儿园。

该项目是贵州阳光产权交易所去年5月与乌当区政府签订战略合作协议之后,在乌当区第一个完成PPP合同签约的项目，意在全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件。该项目中首次提出了“两招并一招”的交易模式,探索一条适合政府和社会资本合作(PPP)交易模式,有利于政府提高管理效率和社会资本对项目更深层次的介入。