学校章程是学校自主管理的依据，是学校管理运行的“宪法”，学生应当遵守所在学校的管理制度。但是，沧州一中因学生使用手机就劝学生退学的做法有点过头。因为，教育法是教育基本法，学校的校规必须服从教育法。

周洪宇

这件事情也暴露出我国教育的“短板”——教育法律体系的不健全。教育立法是实现教育法治的前提和基础。但到目前为止，在我国的教育法规体系中，只有《教育法》，没有《学校法》，学校独立法人地位一直未能确立，这既影响了学校自主办学的实施，也影响了学校内部治理结构的完善，制约了学校的办学活力。

现代学校制度建设亟须制定《学校法》

现代学校制度建设的两大体制性障碍，呼唤制定《学校法》。

教育管理体制障碍。在传统的计划经济模式中，制度决定了政府必须包揽一切事务。对学校而言，办学经费的分配、教育资源的配置等都由政府决定，从投入到产出的整个教育过程附属于政府的行政命令。这样政府就成了“大校长”，学校不能成为真正独立的法人实体，办学缺乏个性和特色。从目前我国教育情况看，由于长期受传统体制的影响，政事不分、权责不清等弊端已经严重制约教育事业的发展，千校一面，活力不强，发展乏力，校长有理想难以实现，想改革却受阻。

一方面，主管部门怕一放就乱。一些是“婆婆”的心态难以改变，难免就要经常对学校具体事务管一管、问一问；大多是“不管怕失责，管又不知管什么”。另一方面，学校不知哪些权力是自己的，不敢大胆搞教育教学改革。之所以出现这种局面，根本原因是政府与学校权责边界不清，政事不分，管办一体，没有各归其位。

学校组织体制障碍。在市场经济的迅速发展中，学校内部组织结构及其职责权限划分不合理、不完善的弊端已经反映出来了。如原有的学校组织是与计划相匹配的，适应于常规运行，但在学校的经营发展中往往显得无能为力；在现代学校建设的引领下，学校必须构建与发展相一致的组织，而这些组织具有何种职能，相互之间如何制衡等都需要明确。管理学的基本常识是，结构决定功能，学校组织体制的阻碍，事实上已经影响了学校功能的正常发挥。再以中小学校长负责制为例，校长的法人地位在什么范围内体现出来，也已经成为广大校长的困惑。

法律体系的完善需要制定《学校法》

从我国现行教育法律法规体系来看，我国现有的《教育法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》和《教师法》等大多从宏观、原则上对国家的基本教育制度、学校、教师的权利义务进行了规定，主要都是调整国家对教育进行宏观管理方面的教育社会关系，它们的规定既笼统又简单，原则性强，可操作性差。而教育关系主要包括三个方面的关系，即国家与学校之间的关系、国家与教育者（包括学校和教师）之间的关系和教育者与受教育者（即学生）之间的关系。

上述法律只解决了国家与教育者和受教育者之间的关系，而没有解决教育者与受教育者之间的关系。因此，目前我国的教育法体系中存在法律“空白”，亟待弥补。

制定《学校法》是国际教育的发展趋势

欧美和日本等教育法制发达国家，在上位的教育基本法作为前提下，一般都制定了《学校法》或《学校教育法》，它们的经验值得借鉴。

随着国家民主与法制建设进程的加快，管理重心的不断下移，如何促进学校自主发展，建设现代学校制度已成为教育改革的一个热点问题。我们认为，没有《学校法》，整个国家的教育法律体系是不健全的，而没有《学校法》，也不可能建立真正意义上的现代学校制度。学校作为现代社会的一个基本的组织体并且有着独特的运作程序，需要得到一定的法律保护和支撑。

建议全国人大尽快将《学校法》纳入全国人大新一届五年立法规划。关于《学校法》的基本法律框架与内容，根据学校工作的需要与立法的一般要求，至少应该包括立法总则、立法指导思想、管理部门职责、学校自身职责、法律责任、附则等。

《学校法》的基本内容，从我国学校发展的需要与教育立法的现状来看，从法律上讲，《学校法》的核心问题就是解决学校办学与发展的权利和义务问题，这里涉及学校与政府、学校与社区、学校与校长、学校与教师、学校与学生等方面的多种教育法律关系。

第一，《学校法》应赋予学校办学自主权，首要的任务是要厘清政府有关部门和学校的责任，理顺教育管理体制。在学校与政府的关系上，核心是学校的独立经营权与政府产权的分离；学校与社区的关系是解决学校功能转变的双向服务责任问题；学校与校长的关系核心问题是学校与校长之间的协约约束，取消职校行政级别；学校与学生的关系则是学校执行教育方针的法律体现。要具体规定不同类型学校发展的自主权，体现出各级各类教育的差异和办学主体的利益，只有具体，才具有可操作性。第二，《学校法》不仅应该对学校办学自主权做出规定，而且要对政府的管理权限做出规定。只有政府首先真正转变职能，承担起公共服务的角色，学校才可能实现自主发展。应明确政府及其有关部门在学校经费拨付标准、拨款机制、效益监督，学校教师招聘流程、职称评聘，对学校办学质量监管的标准、途径以及校长的管理等方面责任主体。第三，《学校法》明确学校要尽快建立比较科学的内部治理结构。《学校法》对学校发展自主权的规定，既应包括学校与政府之间权利与义务的关系，还应对学校与校长、学校与教师、学校与学生之间等方面的权利与义务关系做出规定，使教师和学生依法参与学校决策。在当前我国教育改革与学校发展背景下，《学校法》应该对学校设置、课程教学及其质量监控评估等方面做出具体规定。第四，应处理好《学校法》与其他教育法规的关系。《学校法》必须遵守《教育法》的基本精神，与《义务教育法》和《教师法》相一致。《学校法》的目的是“把学校还给学校”，法律应该为教育改革服务，保证现代学校自主发展，这是由我国教育改革的背景与教育法制建设的基础决定的。

总之，加快制定《学校法》，以便于理顺教育管理体制，建立现代学校制度，政府从直接管理转向间接管理，促进学校自主发展，有助推进教育公平和社会公平。

（作者系全国人大代表、长江教育研究院院长、华中师范大学教授）