概念界定须厘清

源头严控质和量

规范性文件太多太滥，给清理工作带来很大麻烦，“随着社会经济的发展，规章和规范性文件的发布数量较多，所涉及的内容较广，文件体系庞杂，因此在清理工作中还存在对规范性文件性质界定不清，清理遗漏的情况。”王琴说。

曹鎏通过评估发现，与规章相比，各地行政规范性文件的数量普遍较为庞大，在各级行政机关公布的规范性文件目录中，有一大部分规范性文件是为了贯彻落实法律法规规章的要求。

“当上位法已经有了清晰明确的规定时，重复大量制定规范性文件是否有必要？”曹鎏建议，建立行政规范性文件制定的事前审查机制，在制定环节提高具体的门槛，从立法的必要性、“成本效益分析”等方面在源头控制行政规范性文件的数量。

按照《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求，实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度。

“统一编号”意味着行政规范性文件制定程序启动时，由政府法制部门统一赋予编号，取得编号方才取得合法制定行政规范性文件的资格。曹鎏说：“在制定前，对于缺乏立法必要性基础或有重复规定的文件建议不予编号、不予制定，就会有效提高规范性文件的质量、严控数量。”

此外，曹鎏建议采用专栏方式推进行政规范性文件立法全过程的透明度：地方政府应当尽快在其官网上建立行政规范性文件平台或专栏，对制定中和实施后的行政规范性文件实行目录和文本的动态化、信息化管理。