编者按

30多年前,我国农村集体经济组织开始实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,调动了广大农民的积极性,释放了巨大的社会生产力。随着时代的发展,农村经济社会结构发生了巨大变化,大量农村劳动力向城镇转移,而土地产权界定不清引发了一系列问题。中共十八大和十八届三中全会都对农村土地承包经营权确权登记工作提出了明确要求,连续六年下发的中共中央1号文件都突出强调了确权登记工作的重要性和紧迫性。7月2日,全国政协召开双周协商座谈会,专门就此问题协商座谈。现将有关发言摘登如下:

全国政协委员、江西省政协原主席傅克诚:

依法依规推进农村土地确权登记工作

全国政协提案委员会调研组赴广东、浙江两省对“农村土地确权登记中的法律问题与对策”进行调研时了解到,各级党委政府按照中央要求,在试点基础上积极稳妥推进农村土地确权登记工作。由于农村情况千差万别,工作中还存在诸多问题,特别是法律缺失问题应引起重视。就农村土地确权登记工作中的法律问题提三点意见和建议:

一、 农村集体经济组织及成员界定的法律问题。目前全国近半数农村村、组都成立了各类型农村集体经济组织,但国家层面至今没有专门立法,农村集体经济组织的法律地位、权利和义务不明确,部分农村集体资产产权模糊、管理不善等问题较为突出,直接影响土地确权登记工作。同时各地对农村集体经济组织成员的界定要求迫切。建议抓紧制定出台“农村集体经济组织法”,明确农村集体经济组织的法律地位,明确集体经济组织成员资格,理顺农村基层组织管理体制。鉴于立法过程很长,可考虑先对集体经济组织及成员资格认定作出原则性、方向性规定。

二、 明确农村土地承包关系长久不变的具体含义和实现形式的问题。在土地确权登记工作中,基层干部群众对“长久不变”的具体含义不清,做法各异。建议“长久不变”分阶段实现:一是在第二轮承包到期后,允许在严格调整程序条件下“大稳定、小调整”,保持政策连续性。二是参照现行法律,土地承包期应与林地承包权年限、城镇居住用地使用权的规定相一致,为70年,同时尽快修改土地承包期30年不变的法律规定。

三、 进城农户承包地处置和承包地撂荒等相关法律问题。建议:一是对进城农户承包的土地处置政策和法律要充分衔接好,并尊重承包方意愿。可探索建立进城农户承包地有偿退出机制,支持集体经济组织有偿收储农户退出的承包地。二是在修改农村土地承包法中对承包地撂荒问题提出防范措施,加强监督,促其流转。

全国政协常委、全国政协副秘书长何丕洁:

明确农村集体经济组织成员身份认定条件

农村集体经济组织成员的身份认定,是农村产权制度改革中的基础性问题,也是确权登记工作中普遍遇到的难题。

目前,我国法律尚未对“农村集体经济组织成员”概念以及其资格的认定问题给出具体解释,造成相关法规条文不具体和不可执行。当前,农村集体经济组织成员身份认定,受当地乡规民约、传统观念和历史习惯等因素影响较大,在某些特殊人群身份认定上有较大差异,由此引发的问题不利于确权登记工作的顺利推进。为此,建议:

一、 明确农村集体经济组织的内涵外延及其权能。建议以法律条文形式,明确农村集体经济组织的内涵外延及其权能。并以此为准绳,修订民法通则、土地管理法等法律中有关农民集体的表述,规范“农民集体”和“农村集体经济组织”的使用,厘清村委会和村集体经济组织之间的关系。建议将土地等集体资产的管理权完全归属到农民集体经济组织,而村委会主要承担公共服务职能。

二、 尽快研究出台集体经济组织成员身份的认定标准。建议由各地根据实际情况出台地方性法规或规范性文件,明确农村集体经济组织成员资格认定条件,规范成员资格认定和取消、登记、变更等程序。待条件成熟后,由全国人大出台原则性的认定标准。

三、 修改完善相关法律法规,杜绝侵犯权益的行为。一是建议修改农村土地承包法第26条中“对全家迁入设区市转为非农业户口的,应收回土地承包经营权”的规定,以落实国家相关文件中提出的“现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”的要求。二是建议在全国人大制定法律作出明确规定之前,当事人不服身份认定结果并提起诉讼的,或村民自治组织难以作出身份认定的,可由人民法院依照现行法律作出裁定。

全国政协常委、中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任、中央财经领导小组办公室副主任陈锡文:

适时启动农村集体经济组织法起草

对农村土地确权登记工作中有关法律问题谈几点认识。

一、 开展农村土地承包经营权确权登记,一是为实施物权法的需要。我国自物权法颁布实行开始,才明确农民土地承包经营权是用益物权,而开展土地确权登记工作的重大意义,在于把农民的土地承包经营权作为农村集体经济组织成员依法享有的财产权。二是为适应农村承包土地经营权流转的需要。随着农民流动数量的增加,土地经营权的流转也在不断增加,根据政策,通过确权颁证流出去的是承包地的经营权,而原承包户仍然享有土地的承包权。

二、 政府在确权登记工作中主要作用是加强政策引导和进行监督管理。一些地方创造的经验是,在深入开展有关法律、政策宣传和引导基础上,在村党组织、村委会或村集体经济组织主持下,由选举产生的理事会负责协商调解相关矛盾。在土地承包关系和地块四至情况得到群众认可条件下,政府再组织专业人员进村进行公示和登记。整个过程中,政府主要应监督第二轮承包是否公平公正和符合政策、从严掌握确权确股不确地的范围以及防止少数人借机以权、以势谋私等问题。

三、 对农村土地权属的法律界定。一些地区,明确所有权、稳定承包权、放活经营权的提法和做法已有多年历史,农村土地集体所有权的确权工作基本完成,现在法律层面上需要明确的是承包权和经营权如何分离、流转的经营权能不能抵押担保和再次流转等问题。

四、 农村土地确权登记工作中突出的法律问题。物权法明确了农民作为集体组织成员对集体土地享有成员权的问题,但由于尚无农村集体经济组织法,成员应当是人还是户,如何取得成员权以及能不能退出等问题都缺乏法律依据,建议适时启动农村集体经济组织法的起草工作。